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這次北京城市副中心的規(guī)劃面積為155平方公里，不到通州區(qū)總面積(906平方公里)的20%。從公示的內容看，“規(guī)劃草案”嚴格地落實了“北京總規(guī)”的要求，是一個不折不扣的“減量規(guī)劃”。
經過兩年多的打磨，北京城市副中心的規(guī)劃編制工作已接近尾聲。
6月21日，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(以下簡稱北京市規(guī)土委)、通州區(qū)人民政府共同發(fā)布通知，《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃(街區(qū)層面)》草案(以下簡稱“規(guī)劃草案”)已經編制完成，從即日起開始公告，征求市民意見。
本次“規(guī)劃草案”提出，到2035年，副中心初步建成國際一流的和諧宜居現代化城區(qū)，成為低碳高效的綠色城市、藍綠交織的森林城市、自然生態(tài)的海綿城市、智能融合的智慧城市、古今同輝的人文城市、公平普惠的宜居城市。
同時，作為北京的一翼，城市副中心將聚焦行政辦公、商務服務、文化旅游三大主導功能，搭建科技創(chuàng)新平臺，形成配套完善的城市綜合功能，承接中心城區(qū)40萬~50萬常住人口的疏解。
中共中央、國務院去年9月批復的《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》(以下簡稱“北京總規(guī)”)要求高水平規(guī)劃建設北京城市副中心，提出將城市副中心建設成為國際一流的和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。
本次“規(guī)劃草案”對“北京總規(guī)”的上述要求，進行了細化和落地，對每一個街區(qū)都有詳細的規(guī)劃予以對應。北京市規(guī)土委總規(guī)劃師兼北京市城市規(guī)劃設計研究院院長施衛(wèi)良在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，作為北京“一核兩翼”的組成部分，北京城市副中心的規(guī)劃將對標雄安新區(qū)。
據施衛(wèi)良透露，他們下一步將把“規(guī)劃草案”上報京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，通過后將上報中央審議。
從衛(wèi)星城到城市副中心
“規(guī)劃草案”的編制工作始于2016年5月。當月27日，中共中央召開政治局會議，決定高水平規(guī)劃建設北京城市副中心、河北雄安新區(qū)兩座新城，作為北京新的兩翼。
此后，與雄安新區(qū)一道，北京城市副中心的建設被稱為“千年大計、國家大事”，上升為國家戰(zhàn)略。
規(guī)劃中的北京城市副中心位于北京東部的通州區(qū)。歷史上，由于大運河漕運的緣故，通州地位顯赫，享有“一京(北京)、二衛(wèi)(天津)、三通州”之稱。近些年，隨著北京的發(fā)展，通州的定位也在不斷地發(fā)生變化。
1993年，通州鎮(zhèn)被定位為北京14個衛(wèi)星城之一。2005年，通州新城與順義新城、亦莊新城成為北京重點發(fā)展的三個新城；其中通州新城還被定位為“北京未來發(fā)展的新城區(qū)和城市綜合服務中心”，是中心城行政辦公、金融貿易等職能的補充配套區(qū)。這在11個郊區(qū)新城中是絕無僅有的。
2009年，通州的地位進一步得到強化。當年底北京市委全會明確提出，“集中力量、聚焦通州，借助國際國內資源，盡快形成與首都發(fā)展相適應的現代化國際新城”。
大約在2010年前后，北京人口增長過快、交通擁堵、空氣污染等問題開始凸現出來。為了治理“大城市病”，2012年，北京市政府在借鑒東京等國際大都市發(fā)展經驗和教訓的基礎上，嘗試調整城市空間布局，提出打造功能完備的通州城市副中心。
在十幾個郊區(qū)中，北京之所以選擇通州，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員王智勇認為，這在很大程度上是因為北京人口空間格局的變動。
據統(tǒng)計，2000年至2005年期間，北京人口增加最快的區(qū)域主要分布于北部和西部地區(qū)，而自2005年以來，北京人口增加最快的區(qū)域轉移到東部。比如，朝陽區(qū)2010年比2000年增加了125萬人口，通州區(qū)2017年人口比2005年增加了75.3%。此外，燕郊有四五十萬人在北京工作。
“北京人口空間格局變動的結果，使得人口的重心東移?！蓖踔怯抡f，在這種人口格局下，選擇通州作為城市副中心，一方面可以最大程度地減少因通勤而導致的交通擁堵，促進職住平衡；另一方面，通州的地理位置介于京津冀之間，也可以作為促進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要樞紐，有利于促進京津冀一體化發(fā)展。
2012年中共十八大召開后，在通州建設城市副中心的設想，開始步入實質性的操作階段。2014年2月26日，習近平在視察北京時提出，北京要疏解非首都功能，實現京津冀協(xié)同發(fā)展。
2015年6月，在經過中共中央政治局審議后，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》正式對外頒布。在這份綱要中，將通州定位轉變?yōu)楸本┬姓敝行模笥行蛲苿颖本┦袑傩姓聵I(yè)單位整體或部分向副中心轉移，并要求在2017年取得成效。
不過，一年后，中央對此又做出重大調整。2016年5月，中央政治局會議決定在通州規(guī)劃建設北京城市副中心，并把這與雄安新區(qū)的設立一道上升為國家戰(zhàn)略。
從行政副中心到城市副中心，這一變化表明未來的北京城市副中心，將不單純是北京市行政中心，而將是一個類似于東京新宿、巴黎拉德芳斯都會區(qū)、紐約曼哈頓的城市經濟文化中心。行政副中心定位強調把北京市行政功能搬遷到通州，城市副中心則更為強調綜合的城市功能。
正是在這次調整后，北京市正式啟動了新的北京城市副中心規(guī)劃編制工作。北京大學首都發(fā)展研究院院長李國平在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這次“規(guī)劃草案”的一個特點就是標準非常高。因為，按照新的定位，北京城市副中心不僅要疏解中心城區(qū)的壓力，還要帶動整個北京東部地區(qū)，乃至北京和河北地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。
京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會成員、南開大學經濟與社會發(fā)展研究院院長劉秉鐮此前在接受《中國新聞周刊》采訪時也表示，無論是設立雄安新區(qū)，還是打造北京城市副中心，最終的目的，都是建設以首都為核心的世界級城市群。
“這是一個很高的目標?！眲⒈犝f，“目前全球已經有六大世界級城市群，我們要建第七個。”
這一點在“北京總規(guī)”中體現得尤為明確?？傄?guī)提出，要高水平規(guī)劃建設北京城市副中心，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，以創(chuàng)造歷史、追求藝術的精神，以最先進的理念、最高的標準、最好的質量推進城市副中心規(guī)劃建設。
可以說，此次公告的“規(guī)劃草案”，正是對《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和新版“北京總規(guī)”上述要求的落實和細化。
“減量規(guī)劃”
這次北京城市副中心的規(guī)劃面積為155平方公里，不到通州區(qū)總面積(906平方公里)的20%。從公示的內容看，“規(guī)劃草案”嚴格地落實了“北京總規(guī)”的要求，是一個不折不扣的“減量規(guī)劃”。
按照規(guī)劃，到2035年，城市副中心常住人口規(guī)?？刂圃?30萬人以內，其中就業(yè)人口為70萬至75萬人；城鄉(xiāng)建設用地控制在100平方公里左右；地上建筑規(guī)模約1億平方米。值得注意的是，這1億平方米不是純新建，而是包括通州老城現存的大量建筑。
規(guī)劃還為城市后續(xù)發(fā)展預留了空間。根據“規(guī)劃草案”，預留了約9平方公里的留白地區(qū)，作為未來重大發(fā)展戰(zhàn)略、重大技術變革、重大項目的彈性發(fā)展空間。
此前，京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會成員、中國城市規(guī)劃設計研究院原院長李曉江在接受《中國新聞周刊》采訪時曾表示，規(guī)劃的先進性并不在于把所有先進的東西都放進去，而在于在空間上，在發(fā)展上，給未來各種各樣的可能預留空間，讓它富有彈性。這9平方公里的戰(zhàn)略留白，可以說很好地體現了這一點。
在空間布局上，未來北京城市副中心也將和雄安新區(qū)一樣，采用組團式布局。不同的是，在12個組團間，副中心增添了“一帶”、“一軸”。
“一帶”，即依托大運河構建城市水綠空間格局，形成一條藍綠交織的生態(tài)文明帶；而“一軸”就是依托六環(huán)路建設功能融合活力地區(qū)，形成一條清新明亮的創(chuàng)新發(fā)展軸。
按照規(guī)劃者的設想，“一帶”將布置運河商務區(qū)、北京城市副中心交通樞紐地區(qū)、城市綠心三個功能節(jié)點，“一軸”則向外縱向聯(lián)系北京東部地區(qū)和北京首都國際機場、北京新機場，對內串聯(lián)宋莊文化創(chuàng)意產業(yè)集聚區(qū)、行政辦公區(qū)、城市綠心、北京環(huán)球主題公園及度假區(qū)等四個功能節(jié)點。
多組團布局也很有特點。北京市城市規(guī)劃設計研究院副院長杜立群說，區(qū)別于以往規(guī)劃通過交通干道劃分組團，副中心用“藍綠”公共空間把組團組織起來。同時，在不同組團之間，通過設施服務環(huán)將12個組團聯(lián)系起來，把公共服務、交通、地鐵線組織在一起，形成一個有機的、高質量的空間支撐體系。
此次“規(guī)劃草案”的一大亮點，是在組團內部，每個街區(qū)設置了一處家園中心，將部分公共設施適當集中設置、混合設置，就近滿足居民的居住、就業(yè)、交通、教育、文化、醫(yī)療、休閑等需求。
規(guī)劃者希望通過構建市民中心——組團中心——家園中心——便民服務點的公共服務體系，讓居民從家步行5分鐘即可抵達各種便民生活服務設施，享受到便民商業(yè)、小微綠地、兒童游戲、老年看護等便民服務；步行15分鐘可達家園中心，享有一站式社區(qū)生活服務，實現一刻鐘社區(qū)服務圈全覆蓋。
清華大學建筑學院教授、北京城市副中心規(guī)劃清華同衡技術團隊領銜專家尹稚表示，過去一談綠色城市和生態(tài)問題，就認為要見花、見草、見綠。其實，實實在在的綠色就是減少能源和時間成本的浪費。
“如果從城市模式上做出根本性改變，就是把北京從一個長出行的、職住嚴重不平衡的地區(qū)，切出一塊做100多平方公里的示范區(qū)，能基本保證職住平衡，做到短出行。目前對外交通聯(lián)系跟內部交通的所有銜接，1小時的交通圈覆蓋的范圍已經很廣了，至少天津、石家莊這一帶可以全部覆蓋?！?/p>
尹稚表示，人們的日常生活，所謂半小時、15分鐘的生活圈，基本上可以滿足日常就業(yè)、居住、消費、娛樂，絕大部分功能在這個范圍里就能實現。
“我們很多都在北京長大或者工作，都經歷過長距離交通。如果一個人上班只要40分鐘車程，就會覺得很幸福了?！币膳e例說，把通勤時間縮減，生活質量可以發(fā)生質的變化?！叭绻憧梢杂懈嗟臅r間做你喜歡做的事情，不會再把時間都浪費在路上，這是對人們生存狀態(tài)的根本性改變。”
中國工程院院士、同濟大學副校長吳志強帶領的同濟大學規(guī)劃團隊也參與了北京城市副中心的規(guī)劃。他認為，“北京老城的很大問題就是把功能區(qū)拉得太開，一個人生活點、居住點和工作點距離相對太遠?！?/p>
在吳志強看來，此次北京城市副中心規(guī)劃提出“家園”的概念非常重要。“過去僅強調職住平衡，都很難做到。而這次通過大數據模擬，最大可能在15分鐘內滿足職、住、醫(yī)、教、休、商業(yè)服務6方面的需求，此種模式從根本上省去了大都市每日無謂的交通來往，也從根本上解決城市病。”他表示，這點對未來城市規(guī)劃將產生重大的影響。
“副中心質量”
堅持高質量發(fā)展，被認為是這次北京城市副中心規(guī)劃最重要的特點之一?！耙?guī)劃草案”多次出現高質量發(fā)展的相關提法，在生態(tài)建設、綠色出行、基礎設施、民生保障、公共安全等領域，提出了一系列規(guī)劃指標，保障城市高質量發(fā)展。
中國區(qū)域科學協(xié)會會長、首都經貿大學副校長楊開忠在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，建設北京城市副中心的一個重要影響，就是構建“副中心質量”，豐富首善之區(qū)的內涵，形成建設北京國際一流和諧宜居之都的新典范，大幅提升北京大都市圈的品質。
按照規(guī)劃，副中心將充分利用多河、富水的生態(tài)本底，秉承自然生態(tài)理念，營造自然宜人濱水環(huán)境，重構水與城、水與人的和諧關系。
據悉，未來副中心將貫通163公里的濱水岸線，把超過四分之一面積、約40平方公里濱水空間，打造成生態(tài)化、人性化的活力地區(qū)。
清華同衡規(guī)劃設計研究院副院長、北京城市副中心規(guī)劃清華同衡技術團隊核心專家胡潔介紹說，他們在多次實地調研的基礎上，根據濱水生態(tài)不同的特點，進行了有區(qū)別的規(guī)劃。
“比如，有的地方人比較少，我們可以劃出來，作為鳥類和濕地群落的特色保護區(qū)；而在城市中心人流集中的地方，我們設計了很多親水平臺、咖啡廳、體育廣場，老年人可以在這里跳廣場舞、年輕人可以交流喝咖啡?！焙鷿嵳f，把活力激發(fā)起來的同時，給生物留出保護空間，維護生物的多樣性。
此外，在六環(huán)和主要道路兩邊，“規(guī)劃草案”也留出了生態(tài)綠帶的空間。據胡潔介紹，道路兩側的生態(tài)保護綠帶都是連續(xù)性的，“我們在六環(huán)邊大概布置了10個重要的節(jié)點，每個節(jié)點都有綠植、遮陽亭、咖啡廳、服務室等成套的服務設置，不僅可以滿足人的使用，同時也能滿足動物遷徙的需要?！?/p>
除了濱水空間、生態(tài)綠帶之外，“規(guī)劃草案”在生態(tài)建設方面還提出，人均綠地面積達到30平方米，居民出行“300米見綠、500米入園”等。
為了達到這一要求，“規(guī)劃草案”一改“水泥森林”的城市規(guī)劃，規(guī)劃建設17處面積10公頃以上的大型公園，重點規(guī)劃建設面積約11.2平方公里的“城市綠心”，實現森林入城，讓居民不僅看得見“綠”，還能用得上、用得好。
據悉，通州區(qū)從2015年11月起就啟動了副中心的園林綠化建設。截至目前，已累計完成新增林地綠地3萬畝、改造提升4.5萬畝，建成區(qū)人均公園綠地面積由2015年的9.6平方米提高至12.7平方米，公園綠地500米服務半徑覆蓋率由2015年的69.8%提高至80%。
在交通方面，為了避免擁堵，北京城市副中心將大力發(fā)展城市公共交通，由“以車為本”轉變?yōu)椤耙匀藶楸尽保瑯嫿ú灰蕾囆∑嚦鲂械木G色交通系統(tǒng)，綠色出行比例達到80%以上。
北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚表示，“規(guī)劃草案”提出不依賴小汽車，也能夠便利出行的交通理念，值得全國其他城市借鑒。他說，“在規(guī)劃的主導思想上，這個城市人是第一位的。”
為此，北京城市副中心將構建舒適便捷的小街區(qū)、密路網，實現路網密、節(jié)點通、快慢有序，道路密度達到每平方公里8公里以上，使內部公共交通通勤時間控制在30分鐘以內。同時，建設步行和自行車友好的城區(qū)，構建連續(xù)舒適的林蔭路步行系統(tǒng)，實現街區(qū)道路100%林蔭化。
此外，為了保障城市高質量發(fā)展，“規(guī)劃草案”還在基礎設施、民生保障、公共安全等方面，提出了一系列的硬性指標。比如，供電可靠率達到99.999%，戶均年停電時間5分鐘；人均公共文化服務設施建筑面積達到0.45平方米以上；人均緊急避難場所用地面積不少于2平方米等。
建筑風貌是一個城市的名片。在這方面，“規(guī)劃草案”也下足了功夫。據清華同衡規(guī)劃設計研究院副院長、北京城市副中心規(guī)劃清華同衡技術團隊總協(xié)調人惲爽介紹，為了讓城市副中心建筑風貌更具特色，他們專門在“一帶”“一軸”的交匯點，打造了一個“城市客廳”，或者叫“城市陽臺”。
“我們希望這個‘城市客廳’能為來副中心的人，提供一個照相留念的地方，就像我們到很多國外的城市，大家如果照相留念，會把當地一些特色建筑作為背景。”惲爽說。
在惲爽看來，“城市客廳”將是副中心城市風貌的一個集聚點?！八谋眰扔懈敝行恼竞托碌男姓k公區(qū)，南側有‘城市綠心’和新建的公共文化建筑群，包括劇院、博物館、圖書館等?！?惲爽說，“這都是能夠體現副中心新的城市風貌和城市氣質的建筑，希望給大家留下比較深刻的印象?！?/p>
宜居，更要宜業(yè)
作為北京新的一翼，城市副中心將承接中心城區(qū)哪些非首都功能，承接多少疏解人口，一直是外界最為關心的話題之一。
按照“規(guī)劃草案”，城市副中心將聚焦行政辦公、商務服務、文化旅游三大主導功能，搭建科技創(chuàng)新平臺，形成配套完善的城市綜合功能。同時，將承接中心城區(qū)40萬~50萬常住人口疏解。
今年3月29日，北京市人大常委會在聽取和審議“規(guī)劃草案”時，北京市規(guī)土委主任張維曾介紹說，副中心在承接中心城區(qū)功能方面，具體來說：一是發(fā)揮行政辦公區(qū)的示范帶動作用，有序推動中心城區(qū)市級黨政機關和市屬行政事業(yè)單位搬遷，帶動中心城區(qū)其他相關功能和人口疏解；
二是依托運河商務區(qū)和副中心綜合交通樞紐等地區(qū)，加強商務服務功能的細化落實，制定詳細的準入門檻、激勵政策與退出機制，重點承接部分中心城區(qū)商務服務功能；
三是充分發(fā)揮通州深厚的歷史文化底蘊優(yōu)勢，以文化旅游區(qū)和宋莊文化創(chuàng)意產業(yè)集聚區(qū)為重點，促進文化與傳統(tǒng)、文化與科技、文化與時代的融合。
人隨產業(yè)走。沒有產業(yè)便沒有活力，如何創(chuàng)新體制機制和政策，鼓勵中心城區(qū)功能和產業(yè)轉移至城市副中心，有效疏解北京非首都功能，對于規(guī)劃來說是一個挑戰(zhàn)。
據北京市城市規(guī)劃設計研究院副院長杜立群介紹，目前大概有70%以上的勞動力不在城市副中心就業(yè)，大部分都在中心城區(qū)上班，造成了通州和中心城區(qū)之間的通勤問題。
不少學者都表示，通州目前急需改變“有城無業(yè)”的狀況，突出主導產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè)，有效疏解中心城區(qū)功能。中國社科院當代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院副院長張朝偉就認為，僅僅有個城市副中心的名號沒什么意義，關鍵是成為城市副中心以后，如何宜居的同時還宜業(yè)。
“政府要做的是讓副中心宜居宜業(yè)，這個也必須做到。因為環(huán)境再怎么優(yōu)美，如果仍然是一個睡城，它依然不是現代化的城市?！睆埑瘋フf。
據悉，這次“規(guī)劃草案”在三大主導功能的基礎上進一步把功能精準化，除了人要搬過去以外，產業(yè)也將疏解到城市副中心，從而解決一部分職住平衡問題。
據北京市經濟和信息化委員會智慧城市建設處(大數據應用處)副處長劉旭日前透露，北京城市副中心正在推進智慧城市建設，核心是要構造一個數字生態(tài)城市。屆時，副中心將成為北京未來大數據產業(yè)的一個落地聚集區(qū)，重點發(fā)展大數據、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等。
規(guī)劃者希望，規(guī)劃實施以后，無論是住在通州本地的市民，還是承接的中心城區(qū)人口，都能享受到城市規(guī)劃建設的成果，讓城市副中心成為“留得住人，扎得下根”的千年之城。
施衛(wèi)良說，在規(guī)劃過程中，他們把處理“主”“副”關系放在一個很重要的位置，通過城市副中心對中心城區(qū)人口功能疏解的有效承接和緊密對接，保障首都功能的實現，實現以副輔主、主副共興的發(fā)展局面。
除了和中心城區(qū)的關系外，城市副中心和北三縣的關系，也是這次規(guī)劃的一個重點。施衛(wèi)良說，“通過和區(qū)域的整體協(xié)調發(fā)展，使副中心成為東部地區(qū)的綜合服務中心和發(fā)展的樞紐節(jié)點，實現以點帶面、區(qū)域協(xié)同、區(qū)域共進”。
北三縣是指河北省廊坊市的三河市、大廠回族自治縣和香河縣?！俺鞘懈敝行暮捅比h在地緣上相近，文化上也是一脈，在功能布局、交通基礎設施建設等方面也是緊密相連的?！敝袊鞘幸?guī)劃設計研究院副院長王凱在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“兩地規(guī)劃上首先應統(tǒng)一?！?/p>
據王凱介紹，這次規(guī)劃在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，兩地實現了統(tǒng)一規(guī)劃。未來，城市副中心和北三縣還要建立統(tǒng)一的管控規(guī)則，遏制貼邊發(fā)展和無序蔓延，核減與重要區(qū)域生態(tài)廊道沖突的城鎮(zhèn)建設組團規(guī)模，著力擴大區(qū)域環(huán)境容量，重點在潮白河和北運河之間共同建設大尺度生態(tài)綠洲，構建復合生態(tài)系統(tǒng)。
針對北三縣地區(qū)公共配套短板問題，“規(guī)劃草案”提出，將堅持政府引導、市場運作，促進北京公共服務資源向北三縣地區(qū)拓展延伸，協(xié)助北三縣地區(qū)形成功能完備、布局均衡的公共服務體系。
北三縣與北京城市副中心統(tǒng)一規(guī)劃，意味著北三縣盡管在隸屬關系上還屬于廊坊，但在規(guī)劃上已經實現與通州同等待遇。有分析認為，北三縣的控制性詳細規(guī)劃(街區(qū)層面)可能也會很快出臺，從而與城市副中心實現協(xié)同發(fā)展。（蔡如鵬）
