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【編者按】5月12日是我國第12個全國防災(zāi)減災(zāi)日，今年的主題是“提升基層應(yīng)急能力，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線”。人民論壇網(wǎng)圍繞這一主題采訪了相關(guān)專家，為推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化貢獻智慧。
突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為一種高度不確定性的風(fēng)險事件，以突發(fā)性、多變性和瞬時性為顯著特征，往往會對以確定性為基石的科層化治理體系帶來極大挑戰(zhàn)。當(dāng)風(fēng)險暴發(fā)，社會進入應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)時，科層組織受限于規(guī)章制度的規(guī)范性要求，對危機出現(xiàn)的各種情況所采取的應(yīng)對舉措很難面面俱到，而能否從人民群眾中迅速動員起一支應(yīng)急支援力量作為有益補充，則顯得尤為重要。
在新冠肺炎疫情防控中，有一些社會群體立足自身崗位、發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢，保障城市正常運轉(zhuǎn)，對疫情期間社會局勢的穩(wěn)定起到了關(guān)鍵作用，他們事實上已經(jīng)成為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中重要的應(yīng)急支援力量。這些社會群體包括快遞小哥、網(wǎng)約車司機、卡車司機、退役軍人、社會組織從業(yè)者等，他們在此次疫情中的表現(xiàn)有其必然性，對于今后重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理建設(shè)具有一定的普適意義。因此，如何總結(jié)汲取經(jīng)驗，通過制度建設(shè)，將此次疫情中涌現(xiàn)出來的社會力量有序整合到國家治理體系中來，發(fā)揮他們在應(yīng)急管理中的組織性和機動性，是一個重大且迫切的課題。
“支持性治療”創(chuàng)新應(yīng)急管理范式
公共危機事件發(fā)生后，一方面需要大量的人力資源參與實施救助并維持社會秩序，來彌補政府力量的不足；另一方面大量人力資源的情緒高漲并突然集聚，若管理不到位，又可能引發(fā)次生災(zāi)害。人們對公共危機中自愿參與治理過程的社會力量往往給予很高的道德評價，但是對其管理和規(guī)范卻很少提出要求。由于制度尚不完善，一些社會力量的熱心參與不僅給自身生命財產(chǎn)帶來安全隱患，而且有時反而會加重或加速危機事件，甚至引發(fā)“二次危機”。因此，有必要對公共危機事件中各類社會群體的行為模式和思想動態(tài)作分類梳理，將其中的積極力量有序整合到國家應(yīng)急管理體系中來。
第一，以社會群體為核心切入公共危機事件。公共衛(wèi)生事件對社會治理的挑戰(zhàn)，既來自于疾病給人民群眾生命健康帶來的重大危害，也來自疾病對社會系統(tǒng)的巨大沖擊所帶來的復(fù)雜次生災(zāi)害，相比前者，后者甚至可能造成更大規(guī)模的社會騷亂乃至政治動蕩。要應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，必須高度重視具有人群聚集性特征的潛在風(fēng)險。因此，對社會群體的風(fēng)險防控和引導(dǎo)措施，是對危機治理有特殊意義的關(guān)鍵一環(huán)。在公共危機事件中，不僅需要考慮應(yīng)急管理的一般性問題，更需要考慮特有的社會群體風(fēng)險。
新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我們可以看到，社會群體風(fēng)險已深深嵌入政府的應(yīng)對舉措之中。作為中國重要的交通樞紐、物流中心和人才聚集地，武漢素有“九省通衢”之稱，各類典型群體高度匯聚于此。其中：自我期待高、文化水平高的“高知”群體多，如國家部委所屬眾多科研機構(gòu)以及80余所高校的教師和學(xué)生；發(fā)聲欲望強、社會動員廣的“新社會階層”群體多，如新媒體從業(yè)者、社會組織從業(yè)者、自由職業(yè)者等；此外，還有大量以快遞小哥、網(wǎng)約車司機為代表的服務(wù)業(yè)靈活就業(yè)者以及外籍來華留學(xué)和工作人員。上述群體混居共處，在此次疫情中共享著相似的情感體驗與情緒共鳴。武漢的社會群體是幾乎全國所有重要群體的壓縮形態(tài)和復(fù)雜表征，不同群體間交融互動，在疫情中構(gòu)成了命運共同體。不同社會群體在疫情期間的心理狀態(tài)和輿情動向，關(guān)系到整個疫情防控工作的大局。
中外無數(shù)案例表明，公共危機事件的整體風(fēng)險絕不是組成危機各環(huán)節(jié)風(fēng)險的簡單疊加和線性組合。當(dāng)前危機治理的線上線下邊界逐漸消失，各種場景交融混雜，高度多元和高度分化的群體需求，使得傳統(tǒng)的條塊分治和標(biāo)準(zhǔn)化的網(wǎng)格管理都難免有所疏漏，無法精準(zhǔn)捕捉到不同群體的變化動態(tài)。因此，危機治理必須超越單純事件治理的思路，回歸到“人”這個核心上來。醫(yī)療水平和科技力量有助于降低公共衛(wèi)生事件中的重癥率和死亡率，切斷病毒傳播的通道，但疫情的好轉(zhuǎn)并不必然導(dǎo)致社會風(fēng)險的下降，甚至可能會出現(xiàn)疫情逐漸消退，但社會系統(tǒng)性風(fēng)險反而升高的悖論。
當(dāng)前不同群體在資源占有、輿論關(guān)注等方面并不均衡，尤其是在危機事件中，應(yīng)急政策的出臺已經(jīng)不可能對所有社會群體都形成相同效應(yīng)，政策效果將從危機前的“帕累托改進”突變至一方得利一方受損的動態(tài)博弈。如若此時，某個群體對應(yīng)急政策產(chǎn)生較強的相對剝奪感或社會不公感，加之移動網(wǎng)絡(luò)帶來的動員便利性和指數(shù)級傳播力，會極大增強社會中的怨氣和戾氣，以涌現(xiàn)性和非線性形成連鎖反應(yīng)。因此，在危機治理中，要更好地結(jié)合群體形態(tài)，研判各類群體的潛在風(fēng)險，做好社會群體的風(fēng)險評估與風(fēng)險化解的預(yù)案，避免“蝴蝶效應(yīng)”式的社會情緒失控。
第二，“支持性治療”理念的提出。應(yīng)急管理要緊緊圍繞著“人”展開，其出發(fā)點必須是基于不同群體的特點，在治理中更好地結(jié)合群體形態(tài)，發(fā)動其中的積極力量，穩(wěn)定其中的搖擺力量，化解其中的消極力量。只有滿足差異化需求的危機治理，才能吸引更多的利益主體共同參與。在公共危機事件中，不同社會群體參與危機治理的積極性、發(fā)揮的作用以及參與的方式并不相同。從此次新冠肺炎疫情來看，有三個維度的群體分化較為重要：一是疫區(qū)人口和疫區(qū)外人口的分化；二是管理者和被管理者的分化；三是感染者和非感染者的分化。這三個維度的分化，現(xiàn)有的危機治理及政策設(shè)計都有所關(guān)注，但側(cè)重點均是以“救治”為主線，組織力量被動“應(yīng)戰(zhàn)”。在這一思路下，社會肌體遭遇重大創(chuàng)傷，社會運轉(zhuǎn)能力急劇下降，使得“應(yīng)戰(zhàn)”力量的支撐逐漸削弱。要破解這一問題，必須盡可能維持社會運轉(zhuǎn)，恢復(fù)經(jīng)濟社會肌體運行，創(chuàng)造持續(xù)穩(wěn)定的后方支撐，這就需要運用“支持性治療”的思維方式。
支持性治療（Supportive Treatment）是一個醫(yī)學(xué)術(shù)語，它是指在沒有特效藥物的情況下，利用包括液體攝入、氧氣吸入、降溫處理、糾正電解質(zhì)紊亂、維護心肝腎功能等醫(yī)療手段來增強患者自身免疫力，從而與病毒形成相互對抗的態(tài)勢，最終戰(zhàn)勝病毒的療法。也就是說，雖然暫時沒有辦法從根本上消滅病毒感染，但可以通過“治標(biāo)”來維持人體的生理機能正常運轉(zhuǎn)，從而為免疫系統(tǒng)戰(zhàn)勝病毒贏得寶貴時間。反之，如果沒有特效藥，再放棄支持性治療，那么病毒損害的身體機能及其并發(fā)癥，就可能讓人體的免疫系統(tǒng)失去與病毒抗?fàn)幍臋C會。當(dāng)前，世界上許多沒有特效藥的急性病毒感染主要依靠支持性治療。一個優(yōu)秀的醫(yī)療體系，往往在于使用以支持性治療為基礎(chǔ)的臨床方案控制并激發(fā)自身免疫系統(tǒng)對抗病毒感染。此次新冠肺炎疫情，因為沒有特效抗病毒藥物，且病毒引發(fā)患者自身疾病的癥狀較為復(fù)雜嚴(yán)重，使得支持性治療方案更凸顯其重要價值。
“支持性治療”為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機治理提供了新的觀察視角。危機事件發(fā)生后，除了國家傳統(tǒng)應(yīng)急力量被緊急動員起來“應(yīng)戰(zhàn)”以外，還可組織一批可以積極“迎戰(zhàn)”的社會有生力量，尤其是在危機治理中有可能發(fā)揮更大作用的一些關(guān)鍵人群，通過他們來激發(fā)社會自身“免疫力”。這些群體有別于軍隊、警察、基層干部、醫(yī)護人員等國家常備應(yīng)急力量，他們雖屬“預(yù)備役”部隊，但在各自領(lǐng)域十分活躍，具有較好的組織協(xié)同能力，又處于暢通經(jīng)濟社會“血脈”的“主干道”，且有較強的意愿參與危機救助。比如此次新冠肺炎疫情中發(fā)揮重要社會功能的快遞小哥、網(wǎng)約車司機、卡車司機、退役軍人等。這些社會群體在此次疫情中積極發(fā)揮自身聯(lián)接廣泛、專業(yè)性強、機動靈活的特點，深入社會各個層面，精準(zhǔn)滿足群眾多樣化和差異化的需求。在既有的政治安排中，這些群體大多屬于體制外或已脫離體制，規(guī)范性弱、不確定性高，在很大程度上是管理服務(wù)的工作對象，他們與傳統(tǒng)治理方式之間存在很強的不對稱性，平常管控難度極大，強力的行政管理手段不僅難以介入，也不適合介入；但在應(yīng)急狀態(tài)下，可將工作對象轉(zhuǎn)化為工作力量，秉承“平時可用、戰(zhàn)時可控；反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動；立足應(yīng)急、長期準(zhǔn)備”的原則，將日常生產(chǎn)和應(yīng)急處置有機結(jié)合起來，將這些建制外群體打造成為國家重要的戰(zhàn)略應(yīng)急支援力量。
為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，要建立與這些群體的經(jīng)常性聯(lián)系溝通機制，改變管理的片斷化、碎片化及被動化，將其納入到日常管理和動員體系中來；另一方面，在應(yīng)急狀態(tài)下積極發(fā)揮這些群體在保障社會運轉(zhuǎn)、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會救助等方面的作用，減少斥力，形成合力，穩(wěn)住基本盤，形成對危機事件的抗衡態(tài)勢，為最終取得勝利贏得時間。可見，以“支持性治療”理念構(gòu)筑國家應(yīng)急支援力量，不僅可以節(jié)約危機治理成本，增強危機治理效能，而且有助于做好“節(jié)點性”和“樞紐型”社會群體的日常安全穩(wěn)定工作，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。
應(yīng)急支援力量典型群體分析——快遞小哥
由于篇幅所限，本文不能一一詳述在此次疫情中發(fā)揮作用的社會群體，僅以快遞從業(yè)人員（簡稱“快遞小哥”）為例，洞察應(yīng)急支援力量在危機狀態(tài)下的行為表現(xiàn)。此次疫情，快遞小哥走街串巷、深入社區(qū)，以其快速便捷的服務(wù)深受歡迎，成為保障人民群眾生活水平的重要力量。2018年以來，我課題組開展了《城市快遞小哥群體調(diào)查》，對16—35周歲在北京市從事快件/外賣攬收、分揀、封發(fā)、轉(zhuǎn)運、投送的青年快遞/外賣服務(wù)人員進行了深度調(diào)查，獲得了有關(guān)快遞小哥工作生活的大量一手?jǐn)?shù)據(jù)。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，課題組又對部分參與調(diào)研的快遞小哥進行了回訪，通過電話、微信等形式對778名目前在京正在工作的快遞小哥開展了結(jié)構(gòu)性訪談，詳細(xì)記錄了問題反饋情況并進行統(tǒng)計分析。
第一，疫情期間快遞小哥發(fā)揮的主要作用。在疫情期間，作為確保物資供應(yīng)的“最后一公里”，快遞小哥在維系城市正常運行、穩(wěn)定社會群體心態(tài)、降低病毒傳播風(fēng)險等方面發(fā)揮著重要作用，為“隔離觀察”和“守家防控”的群眾提供了溫馨的節(jié)日關(guān)懷和踏實的生活保障。
快遞小哥是保障人民生活水平的末梢神經(jīng)。今年春節(jié)期間正值疫情防控吃緊，網(wǎng)上購物成為人們的重要選擇。與平日運送五花八門的物品不同，疫情期間快遞小哥運送投遞的多以生活必需品為主，群眾對快遞服務(wù)的及時性準(zhǔn)確性提出了很高的要求?？梢哉f，快遞小哥的工作質(zhì)量直接決定了廣大人民群眾在疫情期間的獲得感、幸福感和安全感。
快遞小哥是緩解社會恐慌心態(tài)的強心針劑。穿梭在大街小巷的快遞小哥不僅給人們送去了生活必需品，也給人們帶去了安心、舒心和定心，影響著疫情防控期間群眾的心態(tài)走向。此時快遞小哥的存在，猶如在最貼近群眾的地方構(gòu)筑起一道堅固的防護帶，既保證了物資的及時有效送達(dá)，又防止了公眾恐慌可能導(dǎo)致的群體無意識行為。
快遞小哥是切斷病毒網(wǎng)狀傳播的關(guān)鍵節(jié)點。疫情防控期間，快遞業(yè)的有效運行減少了人們外出頻次廣度，把不同人群在不同空間的網(wǎng)狀交流轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬W(wǎng)商—快遞員—居民”的點狀交流，有效減少了居民聚集導(dǎo)致感染病毒的風(fēng)險。快遞小哥使政府可以把疫情風(fēng)險控制在單點上，有利于實現(xiàn)隔離管控和集中打贏疫情阻擊戰(zhàn)。
第二，疫情期間快遞小哥面臨的系統(tǒng)風(fēng)險?？爝f小哥在疫情期間被稱為“城市擺渡人”，其作用不容否認(rèn)。但也要看到，由于快遞小哥平時未接受系統(tǒng)的應(yīng)急演練和培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不具備一定的危機救助知識和應(yīng)急處置意識，導(dǎo)致其在疫情期間的工作存在較高的系統(tǒng)風(fēng)險和安全隱患，甚至可能會引發(fā)更為嚴(yán)重的病毒傳染。
長時間高強度工作導(dǎo)致負(fù)面情緒增加。人的生理機能具有一定的節(jié)奏性，不可能24小時一直高效運轉(zhuǎn)。調(diào)研顯示，疫情前，快遞小哥平均月收入6000元左右，每月工作27天，平均每天工作11個小時。疫情暴發(fā)后，快遞小哥的工作量比疫情暴發(fā)前同比增長約50%左右，等候客戶時間比疫情暴發(fā)前同比增長80%左右。疫情期間快遞工作量激增，工作強度加大，長時間高度緊張的狀態(tài)易導(dǎo)致快遞小哥的負(fù)面情緒升高。調(diào)研顯示，快遞小哥認(rèn)為自己“很可能”和“有可能”被感染新冠肺炎的比例分別為14.5%和38.3%，兩者合計52.8%。疫情期間，廣大市民比平時更能理解快遞小哥的辛苦和付出，快遞小哥和城市居民的關(guān)系也達(dá)到了一個比較好的互動狀態(tài)，但是如果這種狀態(tài)在疫情結(jié)束后不能維持，則會形成較大的心理落差。而且，期望值越高的快遞小哥心理落差會越大，一旦沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，甚至?xí)a(chǎn)生逆反效應(yīng)。
原子化流動性狀態(tài)難以疏解心理壓力?？爝f工作具有原子化流動性的特點，即以個體為單位獨立完成任務(wù)，且大部分時間“在路上”，這種勞動的性質(zhì)與車間工作集體化的勞動存在根本差異。由于工作單獨分散，快遞小哥無法與工友產(chǎn)生面對面、聲對聲的直接互動，快遞小哥之間很難進行頻繁、深入的社會交往。同時，由于快遞小哥大多出生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，他們在城市的知心朋友不多，社會支持較少。疫情期間，快遞小哥需要獨自面對整個工作的大環(huán)境，常常處于孤立無援的境地。調(diào)研顯示，疫情暴發(fā)后，78.3%的快遞小哥表示工作壓力大，比疫情發(fā)生前增加了32.2%。隨著疫情期間封閉小區(qū)等管控措施的不斷升級，很容易引發(fā)快遞小哥的焦慮、恐慌和無助。若此時快遞小哥出現(xiàn)心理危機，不僅會使受到疫情影響的群眾生活出現(xiàn)困頓，而且會帶動群眾的心理狀態(tài)發(fā)生失序，形成恐慌的惡性循環(huán)，進而影響整個社會安全穩(wěn)定的大局。
應(yīng)急意識不強、防疫物資準(zhǔn)備不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺和閃送等即時配送平臺中大量兼職、分包、眾包、非全日制用工的快遞小哥的防疫措施亟待加強。由于這部分快遞小哥和派送公司不是正式的勞動關(guān)系，所以公司對其防疫培訓(xùn)和有關(guān)部署無法實現(xiàn)全員覆蓋，導(dǎo)致他們對一些基本的防疫知識不了解，缺乏安全意識和防護設(shè)備。調(diào)研顯示，在2月中旬疫情暴發(fā)最嚴(yán)重時期，仍有32.3%的兼職小哥未經(jīng)過任何防疫培訓(xùn)，33.5%的兼職小哥自己配備防護設(shè)備。此外，部分快遞小哥對一些重點敏感區(qū)域如醫(yī)院、確診小區(qū)等不熟悉不掌握，在向這些區(qū)域配送貨物時也未配備更高級別的防護措施。萬一感染病毒，快遞小哥將成為“移動的傳染源”，后果不堪設(shè)想。
游隙群體及其社會功能
動員社會力量參與危機治理，在中國古代已有先例。在傳統(tǒng)中國，軍隊是最重要的應(yīng)急力量，農(nóng)民是最重要的生產(chǎn)力量，為了解決國家危急時刻應(yīng)急力量不足的問題，在中國歷史上出現(xiàn)了“生產(chǎn)—應(yīng)急”有機結(jié)合的制度——府兵制。府兵制由西魏權(quán)臣宇文泰創(chuàng)建，歷北周、隋至唐初期而日趨完備，唐太宗時期達(dá)到鼎盛，歷時約二百年。府兵是一支政治軍事力量，也是一支特殊的應(yīng)急支援力量。亦兵亦農(nóng)的府兵身兼生產(chǎn)和應(yīng)急兩種功能，平時為耕種土地的農(nóng)民，農(nóng)隙訓(xùn)練，戰(zhàn)時從軍打仗，參戰(zhàn)武器和馬匹等自備，其制度設(shè)計對當(dāng)前中國應(yīng)急管理體系的建設(shè)有一定參考意義。
在此次新冠肺炎疫情中，很多社會群體都充當(dāng)了“府兵”的角色，積極參與到疫情阻擊戰(zhàn)中來，參與危機管理的多元主體已經(jīng)漸次涌現(xiàn)。他們有的具有獨特的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，有的具有資源平臺優(yōu)勢，有的則在一定區(qū)域內(nèi)建立了聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，他們中所蘊藏的豐富社會資源能夠很好地彌補政府應(yīng)急能力的不足。從某種意義上講，他們是這場舉國之戰(zhàn)中數(shù)量最多，離我們最近，又最不容易被注意的“戰(zhàn)士”。
綜合評估新冠肺炎疫情中各社會群體的表現(xiàn)，某個社會群體若被納入到國家應(yīng)急支援力量中來，成為“府兵”，應(yīng)具備以下四個特點：一是深度嵌入性。對社會結(jié)構(gòu)的嵌入性強、覆蓋面廣，多處于“結(jié)構(gòu)洞”位置，能夠聯(lián)接多個階層，并深入人民群眾日常生活基本面，是身處突發(fā)公共衛(wèi)生事件中不同社會群體共同頻繁接觸的“關(guān)鍵少數(shù)”，更是影響社會公眾心態(tài)情緒的“催化劑”和“助推器”。二是技能優(yōu)勢性。具備一定的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)經(jīng)驗，平時依靠勞動技能獲得收入，危機發(fā)生時依靠勞動技能提供應(yīng)急服務(wù)。比如快遞小哥、網(wǎng)約車司機和卡車司機，得益于日常工作的訓(xùn)練，在物流高效分揀、物資急速調(diào)運等多個方面展現(xiàn)出較強的職業(yè)素養(yǎng)與效率效能。與“府兵”高度相似的是，快遞小哥、網(wǎng)約車司機和卡車司機很多都是自行配置裝備投入應(yīng)急工作。三是高度機動性。重大突發(fā)事件暴發(fā)后，社會系統(tǒng)往往會進入停擺狀態(tài)。一些群體身處流通“主干道”，具有基礎(chǔ)性、保底性、穩(wěn)定性作用，其能否發(fā)揮有效作用，直接影響經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)的“血脈”是否暢通。四是組織協(xié)作性。在此次疫情中，一些社會群體相互協(xié)作，提效增能，應(yīng)對危機，主動達(dá)成自組織化整合，并展現(xiàn)出較強的團結(jié)協(xié)作素養(yǎng)，為失序狀態(tài)的社會提供秩序和效率的雙重保障。
筆者將具備上述四個特征的社會群體命名為“游隙群體”（Windage Group）。機械軸承中存在“游隙”是為了保證系統(tǒng)靈活無阻滯運轉(zhuǎn)，而社會中“游隙群體”的存在，則保證了秩序的平穩(wěn)運行。他們在日常生活中就像“流體”一樣，游走于群眾生活之中，穿插進群眾需求之間，一旦遇到危機時刻，受到巨大外力沖擊，就能發(fā)揮關(guān)鍵作用，凸顯其“過硬”的價值，好似物理學(xué)中的“非牛頓流體”。
歷史經(jīng)驗告訴我們，府兵制要發(fā)揮作用，在日常狀態(tài)下，應(yīng)形成一套學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制和實操演練機制；在應(yīng)急狀態(tài)下，應(yīng)形成一套迅速動員機制和工作運行機制。而兩種狀態(tài)轉(zhuǎn)換的核心，在于機制設(shè)計能否互為犄角、相輔相成、銜接順暢。為保證“平戰(zhàn)結(jié)合”的理念能夠落地生根，取得實效，關(guān)鍵要妥善處理好以下四種關(guān)系，形成可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。
一是行政嵌入和經(jīng)濟嵌入的關(guān)系。應(yīng)急支援力量應(yīng)當(dāng)做到對社會的深度嵌入，才能獲得持久的生命力。所謂深度嵌入，是指既要嵌入行政網(wǎng)格，又要嵌入經(jīng)濟網(wǎng)格，真正符合游隙群體的“流體”特點。否則，應(yīng)急支援力量將如無本之木、無源之水，缺乏深厚的社會根基。平時“深入”不進去，關(guān)鍵時刻也就“硬氣”不起來。同時，對于這種社會嵌入，應(yīng)當(dāng)及時根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展做好動態(tài)調(diào)整。唐代府兵制的衰敗，就和均田制瓦解后的社會嵌入失靈有關(guān)。
二是生產(chǎn)活動和應(yīng)急訓(xùn)練的關(guān)系。應(yīng)急支援力量能夠持續(xù)運轉(zhuǎn)的一個關(guān)鍵，在于根據(jù)生產(chǎn)周期，對生產(chǎn)活動和應(yīng)急訓(xùn)練進行科學(xué)合理的安排，做到生產(chǎn)和應(yīng)急兼顧。在農(nóng)業(yè)社會，府兵訓(xùn)練要根據(jù)農(nóng)閑農(nóng)忙進行季節(jié)性調(diào)整。在現(xiàn)代社會，要對游隙群體涉及到的生產(chǎn)行業(yè)做深入調(diào)研。比如快遞業(yè)忙閑分布就具有一定的周期性，多以電商促銷節(jié)點為忙碌峰值。因此，對其進行應(yīng)急演練和學(xué)習(xí)培訓(xùn)也需考慮這一情況，錯峰開展。
三是扁平組織和動員方式的關(guān)系。應(yīng)急支援力量在架構(gòu)上應(yīng)當(dāng)做到盡量扁平化，不能實行科層化管理。否則游隙群體不能做到靈活高效，群體成員也可能因為官僚化的管理而喪失活力。一般認(rèn)為，影響個體行為的方法有強制、交換和說服三種，其基本邏輯是威逼、利誘和情感。應(yīng)急支援力量畢竟不同于軍隊、警察等國家常備應(yīng)急力量，用強制（威逼）的方法開展工作可能適得其反，而交換（利益）與說服（情感）的方法在靈活的扁平式、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)下更能發(fā)揮作用。
四是地位優(yōu)待和身份認(rèn)同的關(guān)系。對于應(yīng)急支援力量，應(yīng)當(dāng)給予足夠的政治和經(jīng)濟優(yōu)待。要使他們政治上有榮譽感，經(jīng)濟上有獲得感，在全社會形成對游隙群體的尊重和認(rèn)可，同時提升這些群體對自身職業(yè)的自豪感和認(rèn)同感。課題組發(fā)現(xiàn)，部分快遞小哥對此次疫情結(jié)束后社會能否繼續(xù)保持對自己的尊重認(rèn)可有些許擔(dān)憂，有的快遞小哥談到：“現(xiàn)在群眾需要我們，對我們好；等疫情過了，他們又回到以前，對我們不再尊重了?！币虼耍瑺I造“今天怎樣被感動，明天就怎樣去尊重”的社會氛圍，是應(yīng)急支援力量得以長久存在的文化軟環(huán)境。
以應(yīng)急支援力量為抓手，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平
建設(shè)應(yīng)急支援力量的本質(zhì)是一種社會動員模式，社會動員與一般的社會治理不同，動員手段的發(fā)揮無論對于發(fā)動者還是動員對象而言，都需要進行經(jīng)常性演練，以達(dá)到相互之間的默契。這其中，動員的基礎(chǔ)是制度，要通過一定的機制設(shè)計，將動員對象融入到制度框架中來，并在日常管理中加強訓(xùn)練，培養(yǎng)感情、增進了解。此外，還要建立一支善于做組織動員工作的干部隊伍。對此，我們黨在前進摸索中早已形成了重要認(rèn)識，即“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去”。這套工作方法反映到應(yīng)急支援力量建設(shè)中，就是既要注重制度設(shè)計，把游隙群體參與國家應(yīng)急支援力量的相關(guān)制度厘清做實；又要選拔培養(yǎng)一批善于做群眾組織動員工作的治理人才。制度建設(shè)是應(yīng)急支援力量的壓艙石，干部隊伍是應(yīng)急支援力量的領(lǐng)航員。
《國家突發(fā)事件應(yīng)對法》確立了我國應(yīng)急社會動員體制機制，使危機應(yīng)對中社會參與整體上有法可依，但目前我國在社會動員方面還缺少細(xì)化的、具體的、可操作性強的法律法規(guī)，使得參與者的權(quán)責(zé)利不能更好地明確和保障。因此，建設(shè)國家應(yīng)急支援力量，需要運用“支持性治療”理念，從“局部層面”上升到“全局層面”，從“研究層面”上升到“制度層面”，從更高的維度、更廣的視野和更新的基礎(chǔ)上思考現(xiàn)有的應(yīng)急管理制度，使應(yīng)急支援力量的作用發(fā)揮有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范有序、健康發(fā)展。
建立應(yīng)急支援力量游隙群體大數(shù)據(jù)庫。當(dāng)前社會群體話語體系的割裂度越來越大，價值觀念場景化的區(qū)隔性越來越強。同樣一個行為模式，在不同的社會群體中發(fā)生，可能背后的邏輯和動機完全不同，這些因素加大了危機治理的難度，必須有針對性地對游隙群體做深入研究，為構(gòu)建國家應(yīng)急支援力量奠定堅實的實證基礎(chǔ)。要運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，分析新冠肺炎疫情期間游隙群體的動員程度、參與程度和實現(xiàn)程度。同時，要深入分析參與新冠肺炎疫情防控中游隙群體的職業(yè)行為、思想動態(tài)、風(fēng)險位置、組織方式等，并與其日常狀態(tài)的數(shù)據(jù)進行比對分析，梳理出應(yīng)急支援力量游隙群體的組織動員模型。
形成應(yīng)急支援力量可參照的制度方案。對現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機制進行系統(tǒng)化梳理，探索應(yīng)急支援力量的動員體系，促進形成日常狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)支援力量的工作規(guī)程指引，創(chuàng)建應(yīng)急支援力量的啟動、組織、激勵、保障和評價機制。同時，探索建立危機事件社會群體風(fēng)險研判指標(biāo)體系和預(yù)警機制，構(gòu)建“黨委政府組織、跨學(xué)科專家建言、群體代表人物參與、綜合研判系統(tǒng)風(fēng)險”的工作流程，做到對社會群體風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早準(zhǔn)備。此外，還可建立應(yīng)急支援力量游隙群體分類分級動員響應(yīng)機制以及分領(lǐng)域分類別動員響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)急支援力量動員級別，并建立考核評估機制。
構(gòu)建應(yīng)急支援力量職業(yè)能力測評機制。要增強對特殊管理體制和市場運行機制的理解把握，加強對應(yīng)急支援力量動員機理的認(rèn)識，充分挖掘和運用應(yīng)急支援力量中的積極因素，通過模擬演練、專業(yè)學(xué)習(xí)、相互交流等形式，提高應(yīng)急支援力量的政治素質(zhì)、職業(yè)技能和危機處置能力。同時，制定應(yīng)急支援力量的培訓(xùn)課程和培訓(xùn)方案，加大對游隙群體的培訓(xùn)力度，有關(guān)部門可建立應(yīng)急支援力量資格認(rèn)證體系，為應(yīng)急支援力量提供必要的物質(zhì)保障和政策傾斜，充分發(fā)揮應(yīng)急支援力量在激發(fā)經(jīng)濟社會活力、防控治理橫縱到邊、維護社會安定團結(jié)、應(yīng)急支援有益補充等方面的重要作用。
毛澤東同志曾說：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”應(yīng)急支援力量作用的發(fā)揮，固然要通過一定的制度設(shè)計，將游隙群體納入到危機治理體系中來；但同時，還要注重選拔和培養(yǎng)一批善于做組織動員工作的干部隊伍和治理人才。只有掌握了群眾語言和群眾思維，和群眾建立起深厚的情感，在危機事件發(fā)生后，才能產(chǎn)生強大的感召力，形成應(yīng)急支援力量“天下云集響應(yīng)”的場景。
具體到實際工作中，要發(fā)現(xiàn)并重用擅長群眾規(guī)律的“政治型+組織型+思想型”人才，讓善于走進群眾、團結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾的人才在動員應(yīng)急支援力量中脫穎而出，形成危機治理的人才庫。公共危機事件發(fā)生后，在工作力量的安排上，要有針對性地根據(jù)不同游隙群體的特點配置工作隊伍，“固基”和“穩(wěn)尖”并重。比如，快遞小哥、網(wǎng)約車司機、大卡車司機、退役軍人等游隙群體思想性弱、組織性強，針對這些群體的動員方式要呈現(xiàn)出組織為先，思想跟進的特點，應(yīng)注重配置組織能力更強的人才；而“新媒體從業(yè)者”“社會組織從業(yè)者”等游隙群體思想性強、組織性弱，針對這些群體的動員方式要呈現(xiàn)出思想為先、組織跟進的特點，即“做有思想人的思想工作”應(yīng)更好地發(fā)揮思想型人才的價值。
中國共產(chǎn)黨長期群眾動員的實踐表明，國家應(yīng)急支援力量的建立，固然要向西方學(xué)習(xí)先進的治理方法和治理工具，但更重要的是取決于黨組織（尤其是基層組織）在多大程度上能夠重拾組織動員群眾的本領(lǐng)，并找到“生產(chǎn)—應(yīng)急”兩種狀態(tài)轉(zhuǎn)換的普遍規(guī)律和背后機理。只有認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，立足于中國社會實踐，才能走出一條真正區(qū)別于西方模式的，既具有中國特色又具有普適意義的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化道路。（人民論壇網(wǎng) 作者：中宣部“四個一批”理論人才，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授、博導(dǎo)廉思；北京大學(xué)政治學(xué)博士卞恒沁對本文亦有貢獻）
