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減稅降費(fèi)的故事還會(huì)繼續(xù)。剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào),要持續(xù)激發(fā)市場主體活力,完善減稅降費(fèi)政策,強(qiáng)化普惠金融服務(wù),更大力度推進(jìn)改革創(chuàng)新,讓市場主體特別是中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶增加活力。
財(cái)政工作猶如在刀尖上起舞,每一筆資金的細(xì)微變化都和民生息息相關(guān)。在過去5年,減稅降費(fèi)成為財(cái)政工作的主線,據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年至2020年新增的減稅降費(fèi)累計(jì)將超7.6萬億元。減稅紅利撬動(dòng)的不只是經(jīng)濟(jì)增長還有民生福祉。如今,“十四五”的大幕即將拉開,減稅降費(fèi)還有多大空間?
今年,財(cái)政部中國財(cái)政科學(xué)研究院一支近20人的團(tuán)隊(duì)用了10個(gè)月對(duì)我國的財(cái)政情況進(jìn)行了疏理,采集了全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)、333個(gè)城市以及136個(gè)區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)、一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算以及債務(wù)的 2017—2019 年收入側(cè)數(shù)據(jù),分析后得出的結(jié)論是:“大規(guī)模減稅降費(fèi)空間已有限,結(jié)構(gòu)性減稅還有空間?！?/p>
這個(gè)團(tuán)隊(duì)由中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希、中國財(cái)政科學(xué)研究院公共收入研究中心副主任梁季領(lǐng)銜。梁季告訴中青報(bào)·中青網(wǎng)記者,從目前的宏觀稅負(fù)水平和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來看,繼續(xù)實(shí)施大力度的普遍性降稅(費(fèi))的空間已經(jīng)非常有限?！笆奈濉逼陂g,政府將在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的背景下推進(jìn)有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅(費(fèi))。
拉開減稅降費(fèi)大幕
我國新世紀(jì)減稅降費(fèi)的大幕是在2009年拉開的。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展,“實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策”作為積極財(cái)政政策重要內(nèi)容之一首次寫入當(dāng)年的政府工作報(bào)告。之后的十余年,“減稅降費(fèi)”成為稅費(fèi)政策調(diào)整的主基調(diào)。
由此,我國小口徑的宏觀稅負(fù)一改1994年以來持續(xù)上升的趨勢(shì),從2012年的歷史高點(diǎn)18.62%下降至2019年的15.94%,稅收收入增速也從2011年的23%下降至2019年1%,切實(shí)減輕了市場主體負(fù)擔(dān),激發(fā)了市場活力,對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。
2019年減稅降費(fèi)2.36萬億元,拉動(dòng)當(dāng)年GDP增長0.8個(gè)百分點(diǎn),拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資增長0.5個(gè)百分點(diǎn),拉動(dòng)社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長1.1個(gè)百分點(diǎn)。而今年為了對(duì)沖新冠肺炎疫情影響,減稅降費(fèi)規(guī)模更大,前三季度,全國新增減稅降費(fèi)累計(jì)達(dá)20924億元。
廣東星聯(lián)精密機(jī)械有限公司總經(jīng)理姜曉平說,近兩年,企業(yè)享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除和高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠,累計(jì)減免所得稅近700萬元;而增值稅稅率下調(diào),預(yù)計(jì)可為企業(yè)新增減稅100萬元。這些省下的資金都投入到了產(chǎn)品研發(fā)、裝備更新和人才引進(jìn)中,企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展也吸引了海內(nèi)外的商家前來合作。
2019年2月起,全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)(以下簡稱“預(yù)算工委”)組成調(diào)研組,赴江蘇、黑龍江、新疆等省(自治區(qū))實(shí)地調(diào)研并開展相關(guān)專題調(diào)研。預(yù)算工委組織的問卷調(diào)查顯示,在753家調(diào)查對(duì)象中,超過92%認(rèn)為減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)情況好或者較好。從調(diào)研的情況看,減稅降費(fèi)政策措施力度大、受益面廣、成效明顯。
更為關(guān)鍵的是市場預(yù)期。自2018年以來,穩(wěn)預(yù)期作為“六穩(wěn)”內(nèi)容之一,成為宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容,預(yù)期的背后是信心。
梁季表示,減稅降費(fèi)天然具有穩(wěn)定預(yù)期的作用,它可以提高居民可支配收入和投資利潤率,擴(kuò)大內(nèi)需,增強(qiáng)企業(yè)投資信心,提升市場活力。而政策背后傳遞出的“政府讓利于民”的積極信號(hào),更是能激發(fā)居民個(gè)人的消費(fèi)意愿,提振企業(yè)家信心,進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入確定性。
財(cái)政運(yùn)行“緊平衡”
減稅降費(fèi)政策的持續(xù),核心問題在于如何彌補(bǔ)因大規(guī)模減稅降費(fèi)造成的財(cái)政收支缺口,保證財(cái)政特別是地方政府財(cái)政的可持續(xù)性。
從中央政府層面來看,財(cái)政平衡主要來自兩個(gè)方面:一是適度提高赤字率,二是增加特定金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤。因此,中央政府自身的財(cái)政可持續(xù)性問題不大。但對(duì)于地方政府來說,如果在外部因素影響下,經(jīng)濟(jì)提振效果不佳,那么減稅降費(fèi)帶來的收入下降會(huì)對(duì)其造成一定的財(cái)政收支壓力。
迄今,全國以及各省財(cái)政數(shù)據(jù)已被收錄在財(cái)政部網(wǎng)站,這些數(shù)據(jù)在《中國財(cái)政年鑒》里最早可查詢到1992年。但若你想觀察中國財(cái)政運(yùn)行的全貌,基層財(cái)政的數(shù)據(jù)必不可少。這是劉尚希、梁季團(tuán)隊(duì)編寫《中國政府收入全景圖解(2020)》的初衷。數(shù)據(jù)顯示,全國有部分地方政府財(cái)政運(yùn)行處于“緊平衡”狀態(tài)。
比如,團(tuán)隊(duì)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)某省人均財(cái)力弱,屬于典型的“吃飯”財(cái)政。當(dāng)前該省的一些重大國家戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)入關(guān)鍵期,打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、落實(shí)國家民生指標(biāo)政策、推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)等支出需求很大。
同時(shí),該省有3/4的縣(市、區(qū))屬于“吃補(bǔ)助”的弱縣,其中近80%的縣(市、區(qū))上級(jí)轉(zhuǎn)移支付收入占一般公共預(yù)算支出一半以上。2019年1—6月,一般公共預(yù)算收入增速低于6%的縣(市、區(qū))有23個(gè),其中11個(gè)負(fù)增長,財(cái)政運(yùn)行始終處于“緊平衡”狀態(tài)。
隨著減稅降費(fèi)力度的加大,特別是2019年更大規(guī)模減稅降費(fèi)政策實(shí)施后,疊加民生等剛性支出不減,地方財(cái)政收支壓力更加凸顯。
1992—2013年,我國一般公共預(yù)算支出增速連續(xù)22年保持在10%,其中8年保持在20%以上;2014—2019年降至10%以內(nèi),但仍連續(xù)5年高于收入增速,上述形勢(shì)導(dǎo)致大部分年份均有赤字。
“財(cái)政能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有限度,超出限度后,不僅會(huì)推升隱性赤字和債務(wù),而且會(huì)擴(kuò)大公共風(fēng)險(xiǎn)?！薄斑@當(dāng)中的關(guān)鍵就是平衡”,梁季說,財(cái)政要統(tǒng)籌考慮的關(guān)系很多,比如長遠(yuǎn)與當(dāng)前、發(fā)展與穩(wěn)定、供給與需求、節(jié)奏和力度等。
她強(qiáng)調(diào),面對(duì)外部發(fā)展環(huán)境的不確定性和經(jīng)濟(jì)下行的壓力,減稅降費(fèi)政策既不能缺位,也不能越位。
蛋糕不可能無限做大
減稅有三種效應(yīng),一是擴(kuò)內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長,二是降成本,三是引導(dǎo)和穩(wěn)定預(yù)期。
減稅降費(fèi)能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的前提和關(guān)鍵點(diǎn)是,企業(yè)和居民要將減稅降費(fèi)“好處”用出去,即投資或消費(fèi),否則不會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)增長。并且無論是投資還是消費(fèi),后續(xù)傳導(dǎo)機(jī)制也都在于帶來消費(fèi)的無限次循環(huán),只有消費(fèi)循環(huán)一直繼續(xù)下去,才能產(chǎn)生減稅降費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)。
我國2019年全年減稅降費(fèi)2.36萬億元,其中給居民減稅降費(fèi)0.58萬億元,給企業(yè)減稅降費(fèi)1.79萬億元(減降流轉(zhuǎn)類稅費(fèi)1.43萬億元,所得類稅費(fèi)0.36萬億元)。根據(jù)中國財(cái)政科學(xué)研究院團(tuán)隊(duì)的測算,給居民減稅拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長0.57萬億元,給企業(yè)減稅降費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長在1.42—2.28萬億元之間,其中減流轉(zhuǎn)類稅費(fèi)拉動(dòng)GDP增長1.18—1.79萬億元,減所得類稅費(fèi)拉動(dòng)GDP增長0.23—0.48萬億元。
與此同時(shí),減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政可持續(xù)的挑戰(zhàn)與日俱增,一般公共預(yù)算收支缺口率逐年攀升。1994—2012年之間,只有少數(shù)年度(主要集中于1998年亞洲金融危機(jī)之后的2000—2003年)一般公共預(yù)算收支缺口率超過2%,但自2015年以來,一般公共預(yù)算收支缺口率急劇擴(kuò)大,2015年突破3%,至2019年已經(jīng)達(dá)到4.89%,一般公共預(yù)算收支平衡越發(fā)依賴于調(diào)入資金和債務(wù)。
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》在“全面深化改革,構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”一章指出,要建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制。加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌,加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理,增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。
這是決策層首次提及“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌”,傳達(dá)出的信號(hào)不言而喻,政府要過“緊日子”,如何鐵腕壓減財(cái)政支出、把錢用在刀刃上,是擺在各級(jí)政府面前的一道考題。
顯然,作為短期政策措施實(shí)施,減稅降費(fèi)的空間已極小。劉尚希認(rèn)為,未來繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策應(yīng)該和稅制的完善結(jié)合起來,“減稅降費(fèi)應(yīng)當(dāng)是制度完善的一個(gè)副產(chǎn)品?！?/p>
蛋糕不可能無限制做大,未來,分好蛋糕成了更重要的選項(xiàng)。梁季說,我國正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期,周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性問題相互交織,需要減稅降費(fèi)政策以對(duì)沖經(jīng)濟(jì)周期性下行壓力,更需要以稅費(fèi)政策調(diào)整順應(yīng)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性變革、以稅費(fèi)制度改革解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中深層次的體制性機(jī)制性問題。
推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅
減稅降費(fèi)的故事還會(huì)繼續(xù)。剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào),要持續(xù)激發(fā)市場主體活力,完善減稅降費(fèi)政策,強(qiáng)化普惠金融服務(wù),更大力度推進(jìn)改革創(chuàng)新,讓市場主體特別是中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶增加活力。
這在梁季看來,具體到稅負(fù)上,就是在保持宏觀稅負(fù)相對(duì)穩(wěn)定的前提下實(shí)行有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅(費(fèi)),即通過稅費(fèi)制度(政策)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,實(shí)現(xiàn)我國稅制體系結(jié)構(gòu)、稅費(fèi)收入結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)以及納稅人結(jié)構(gòu)向更加均衡的方向發(fā)展。
她說,結(jié)構(gòu)性減稅(費(fèi))既是應(yīng)對(duì)當(dāng)前新冠肺炎疫情帶來的暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)“斷崖式”下跌之需,也是我國當(dāng)前所處的“三期”疊加階段所決定的,更是全面深化改革,加快形成新發(fā)展格局的要求。
比如通過更科學(xué)合理的增值稅制度安排,減少其對(duì)生產(chǎn)者、消費(fèi)者決策行為的“干擾”,提升市場運(yùn)行效率;通過優(yōu)化所得稅制度(政策),提高個(gè)人和企業(yè)的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力,增強(qiáng)微觀主體活力,促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融的良性循環(huán),擴(kuò)大中等收入群體,激活蟄伏的發(fā)展?jié)撃艿取?/p>
北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長李旭紅認(rèn)為,實(shí)施減稅降費(fèi)是邁向現(xiàn)代稅收制度、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化外部環(huán)境的重大舉措,下一步需要立足建立現(xiàn)代稅收制度的方向,既在增值稅、個(gè)人所得稅改革中體現(xiàn)減稅的要求,以改革促減稅;又要瞄準(zhǔn)建立市場化、法治化、國際化的現(xiàn)代稅制大方向。
她建議,在鞏固和拓展減稅降費(fèi)政策成效的同時(shí),政府要進(jìn)一步深化稅收制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,大力提升政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)和其他涉企收費(fèi)管理的制度化與規(guī)范化水平,大力加強(qiáng)政府收入法治化建設(shè),進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理,推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院副院長于洪還提到了減稅降費(fèi)的空間問題,她覺得明年要繼續(xù)釋放減稅降費(fèi)的紅利,可以在一些規(guī)費(fèi)方面下功夫,例如一些公用事業(yè)費(fèi)或行政管理費(fèi)用有一些空間可以讓渡給消費(fèi)者。
“十四五”期間,既要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,又要避免結(jié)構(gòu)性矛盾積聚,新一輪積極財(cái)政政策考驗(yàn)的是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力與水平。（中國青年報(bào) 記者張均斌 ）
