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對于國際組織或者國際條約，一個國家無論選擇加入還是退出，都是一件需要深思熟慮、慎重決定的事情。但是，美國最近兩屆政府在“退群”和“入群”兩種狀態(tài)上左右橫跳，令人大跌眼鏡。
作為二戰(zhàn)后國際規(guī)則的主要制定者和國際秩序的重要建構者，美國是現(xiàn)存眾多國際組織和國際條約的發(fā)起者、奠基者和參與者。那么，一向以“山巔之城”“民主燈塔”傲然于世的美國，為何對國際組織和國際條約出爾反爾、背信棄義呢？答案并不難尋。近幾年，在“美國優(yōu)先”原則的驅使下，美國大行單邊主義、保護主義和極端利己主義等霸權行徑，早已成為國際秩序的破壞者和世界和平的威脅者。其實，無論是“退群”還是“入群”，美國對于國際組織和國際條約的態(tài)度向來是“合則用，不合則棄”。
朝令夕改——
有違國際規(guī)則契約精神
“朝令夕改”一詞用來形容美國政府對國際組織和國際條約的態(tài)度，再合適不過。
特朗普政府從上任第三天起，就開啟瘋狂“退群”模式：2017年1月23日，退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）；2017年6月1日，宣布退出《巴黎協(xié)定》；2017年12月2日，宣布退出《全球移民協(xié)議》；2018年5月8日，宣布退出《關于伊朗核計劃的全面協(xié)議》（簡稱“伊核協(xié)議”）；2018年6月19日，宣布退出聯(lián)合國人權理事會；2018年10月3日，退出涉及國際法院管轄問題的《維也納外交關系公約關于強制解決爭端之任擇議定書》；2018年10月12日，宣布退出聯(lián)合國教科文組織；2018年10月17日，宣布退出萬國郵政聯(lián)盟，2019年10月15日又宣布放棄退出該組織；2019年8月2日，正式退出《中導條約》；2020年5月29日，宣布退出世衛(wèi)組織；2020年11月22日，正式退出《開放天空條約》……
值得一提的是，跨太平洋伙伴關系協(xié)定和《巴黎協(xié)定》都是美國奧巴馬政府曾主導力推簽訂的多邊合作協(xié)定。
今年1月20日，美國現(xiàn)任政府一上臺就高調宣布重返《巴黎協(xié)定》和世衛(wèi)組織。
美國現(xiàn)任政府“入群”看似誠意滿滿。今年1月21日，拜登政府上臺第二天，就派出首席醫(yī)療顧問安東尼·福奇率領美國代表團參加世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會會議。據(jù)美聯(lián)社報道，福奇當天通過視頻表示，美國將恢復對世衛(wèi)組織的資金和人員支持，并計劃加入“新冠肺炎疫苗實施計劃（COVAX）”，為全球有需要的人提供疫苗和治療方法。此外，今年2月19日，美國國務卿布林肯表示，美國已于當天正式重新加入《巴黎協(xié)定》。當天，美國總統(tǒng)拜登在慕尼黑安全會議線上特別會議中發(fā)言說，他將于4月22日“世界地球日”主持有關氣候問題峰會，推動包括美國在內主要溫室氣體排放國采取更具雄心的舉措。
其實，美國現(xiàn)任政府“入群”意圖并不簡單。近日，世衛(wèi)組織秘書處突然改口，提出針對中國的所謂第二階段溯源計劃，這與美國的背后施壓有著直接關系。在今年5月的世衛(wèi)大會上，美國代表以所謂的“科學與透明”為理由，向世衛(wèi)組織施壓，將目標直接對準中國，要求對中國進行病毒溯源二次調查。美國還將補交對世衛(wèi)組織的欠費作為迫使其對中國進行二次調查的“改口費”。
“當初，特朗普政府退出世衛(wèi)組織，是為了轉嫁抗疫不力的責任，為自己的政績‘加分’。對拜登政府來說，美國重返世衛(wèi)組織，并不是看到世衛(wèi)組織對于全球抗疫發(fā)揮著不可或缺的作用，而是要重建美國在世衛(wèi)組織的影響力，并試圖主導關鍵議題，把美國規(guī)則變成國際規(guī)則，把美國標準變成世衛(wèi)標準?！敝袊鴩H問題研究院美國研究所副所長蘇曉暉在接受本報記者采訪時表示，美國希望通過重回世衛(wèi)組織增強自己的影響力，試圖在病毒溯源問題上通過綁架世衛(wèi)組織打壓中國。
“近年來，美國政府頻繁‘退群’和‘入群’，這在歷史上并不多見。這種出爾反爾、任性自私的行為是美國不守信用的表現(xiàn)。”東南大學文化傳媒與國際戰(zhàn)略研究院聯(lián)席院長周錫生對本報表示，美國的所作所為不是一個世界大國應該有的樣子，有違國際規(guī)則的信譽基礎和契約精神。
美國優(yōu)先——
按照自己利益需求行事
退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定，理由是不符合美制造業(yè)利益；退出《巴黎氣候協(xié)定》，借口是阻礙美國經(jīng)濟的發(fā)展且全球氣候變化為“偽命題”；退出聯(lián)合國《全球移民協(xié)議》，由頭是“美國的移民政策必須始終由且僅由美國人決定”；退出伊核協(xié)議，托詞是“伊朗違背協(xié)議開展核試驗”；退出聯(lián)合國人權理事會，“罪名”是聯(lián)合國人權理事會“無法有效保護人權”；退出《巴黎協(xié)定》，原因是該協(xié)定給美國帶來“苛刻財政和經(jīng)濟負擔”；退出《中導條約》，目的是不受束縛地發(fā)展中短程導彈力量……美國一系列“退群”行為的借口無不是“不符合美國利益”，暴露了赤裸裸的“美國優(yōu)先”原則。
2020年7月14日，美國國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩在《紐約時報》刊文稱，如果美國政府認定國際組織無用且無效，那么將繼續(xù)拒絕參加國際組織的工作。
“變臉”、“毀約”、“一言不合就退群”，美國對國際組織和國際條約任性而為的做派并非一時興起，而是早有先例。
1982年，美國為維護其海洋霸權利益，拒不簽署曾力推的《聯(lián)合國海洋法公約》，至今仍未加入該條約；1984年，美國不滿其文化控制權逐步被發(fā)展中國家削弱，正式退出聯(lián)合國教科文組織（曾于2003年重新加入，又于2018年再次退出）；1985年，美國因遭到尼加拉瓜申訴其武裝干涉侵犯主權，宣布退出聯(lián)合國國際法庭，拒不接受其強制執(zhí)法權；1995年，美國宣稱由于“國內預算困難”，退出聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織并拒交拖欠會費；2001年，美國宣稱由于履行環(huán)保義務不符合美國國家利益，拒絕簽署《京都議定書》至今；2001年，美國為強化其軍事優(yōu)勢，正式退出美蘇1972年簽署的《反彈道導彈條約》；2002年，美國認為對美國軍人、外交官和政治家不利，宣布退出《國際刑事法院規(guī)約》……
“‘合則用，不合則棄’是美國對待國際組織和國際條約的態(tài)度。在國際事務上完全按照自己的利益需求行事，美國任性‘退群’和‘入群’，目的是維護其全球霸權，對世界其他國家極不公平?！敝苠a生分析，美國“退群”“入群”主要有以下特點：一是奉行“美國優(yōu)先”原則和單邊利己主義；二是霸道蠻橫，不與國際社會協(xié)商；三是搞突然襲擊，令國際社會猝不及防；四是“退群”總是發(fā)生在國際局勢危急的時刻，讓很多國際問題更加復雜化；五是總倒打一耙，將“退群”的責任推到別國和國際社會頭上；六是黨派斗爭激烈，導致政策左右搖擺。
巴西瓦加斯基金會國際法專家埃萬德羅·卡瓦略指出，美國政府奉行的“美國優(yōu)先”政策“就像一頭橫沖直撞的野?！?，正在破壞世界秩序的穩(wěn)定。
“美國試圖利用自身霸權綁架多邊主義，用自己的‘家法幫規(guī)’取代國際規(guī)則，用一己私利取代人類共同利益，以拉小圈子沖擊國際體系?！碧K曉暉認為，這一系列倒行逆施的做法嚴重破壞多邊合作機制，背離未來人類發(fā)展的方向。
貽害無窮——
嚴重破壞多邊合作機制
“作為世界唯一超級大國，美國不?！巳骸肴骸O害無窮：一是打亂了正常的國際秩序；二是打破了多邊合作機制；三是破壞了全球治理機制；四是在國際上帶了一個壞頭。”周錫生認為，退出世衛(wèi)組織對全球抗疫產生了惡劣的影響；退出伊核協(xié)議破壞了多邊談判成果，加劇了中東地區(qū)緊張局勢，耗費了國際社會很多精力；退出巴黎協(xié)定影響了國際社會應對氣候變暖的聯(lián)合行動；退出美俄《中導條約》破壞了軍控努力，加劇了大國之間開展軍備競賽的風險。
“美國不斷‘退群’‘入群’，對于多邊主義造成了非常惡劣的影響?！碧K曉暉表示，一方面，美國“退群”對多邊合作機制造成了直接沖擊；另一方面，美國“入群”不是堅持真正的多邊主義，而是試圖以偽多邊主義取代真正的多邊主義。
“美國要用多邊主義約束別國，最好的辦法是先用多邊主義約束好自己。”聯(lián)合國安理會前輪值主席馬凱碩曾在接受加拿大《環(huán)球郵報》網(wǎng)站采訪時表示，從《巴黎協(xié)定》到《中導條約》等一系列國際條約，從聯(lián)合國教科文組織、人權理事會到世衛(wèi)組織等一系列國際組織，國際社會可以看看近年來哪個國家最經(jīng)常破壞、放棄或尋求退出多邊協(xié)議。毫無疑問，美國這樣的事情做得最多。
對于美國政府一言不合就“退群”的做法，《華盛頓郵報》援引專家的話勸美國政府，“即使在試圖改善協(xié)議時存在缺陷，也要維護協(xié)議”“撕毀它們只會讓世界變得更加危險?！?/p>
法國前總理讓-皮埃爾·拉法蘭表示，面對全球危機，有些人轉向了單邊主義，然而這種姿態(tài)和特性是不可取的。比如美國政府總是挑起問題，奉行單邊主義。在全世界需要通過世衛(wèi)組織共同應對危機時，美國對其不斷施壓，甚至從國際組織中退出，造成了負面影響。
“‘退群’是把雙刃劍?！巳骸瘜γ绹⒎侵挥泻锰?、沒有壞處。一是‘退群’嚴重有損美國的國家信譽；二是退出世衛(wèi)組織，加劇了美國疫情擴散，退出TPP對美國開展跨太平洋的經(jīng)貿合作也產生了不利影響，退出伊核協(xié)議導致美伊兩國關系劍拔弩張；三是‘退群’‘入群’左右搖擺，也加劇了美國兩黨爭斗?！敝苠a生表示。
阿根廷天主教大學教授、阿中研究中心主任帕特里西奧·朱斯托認為，美國政府退出世衛(wèi)組織的決定對全球抗疫合作產生了負面影響。在疫情肆虐的當下，更需要世衛(wèi)組織來協(xié)調國際抗疫合作。沒有合作，全人類就不可能戰(zhàn)勝疫情。美國不斷把疫情政治化，也使自己處于自我孤立狀態(tài)。
《華盛頓郵報》稱，特朗普政府不能掩蓋其政府在聯(lián)合國的孤立。美國攻擊世衛(wèi)組織等主要國際機構，發(fā)起“快速恢復”對伊朗的制裁等，此類舉措備受譴責。美國大部分盟友也認為其做法不合法。
在聯(lián)合國、G20領導人峰會等多邊平臺上，世界多國包括美國的盟友紛紛譴責美國的“退群”行為，捍衛(wèi)多邊主義。法新社稱，法國總統(tǒng)馬克龍在很多場合強調對多邊主義的支持，反對美國的單邊主義行徑。印尼總統(tǒng)佐科曾表示：“聯(lián)合國不只是美國紐約的一座建筑，而是代表一個理想和所有國家的共同承諾，為我們的子孫后代實現(xiàn)世界和平與繁榮。印尼對聯(lián)合國和多邊主義的信念堅定不移?！?/p>
觀念過時——
美國不再所向披靡
“在特朗普時代，我們經(jīng)歷了四年‘災難性’的美國外交?！睔W盟駐華大使郁白曾公開用“災難性”形容特朗普政府執(zhí)政時期的美國外交政策。美國退出巴黎協(xié)定、阻礙WTO改革的做法都不利于多邊主義，沒有人會認為美國是多邊主義的典范。
重回多邊主義和遵守國際規(guī)則，是國際社會對美國的一再呼吁。
英國《金融時報》刊文稱，在經(jīng)濟全球化背景下，美國政府奉行的單邊主義和保護主義不僅無助于解決分歧，更可能錯失全球化帶來的歷史機遇。
法國前總理讓-皮埃爾·拉法蘭表示，在經(jīng)濟全球化的今天，多邊主義應該得到發(fā)揚，而不是被單邊主義摧毀。我們要捍衛(wèi)聯(lián)合國、教科文組織、世界衛(wèi)生組織，并對其進行改革。世界需要改良的多邊主義。我們要采取行動，確定路線，并尋求和平。這并不是能天上掉餡餅的事，而是需要通過各方面的努力才能實現(xiàn)。
《時代》周刊引用坦普爾大學東京分校亞洲研究主任杰弗里·金斯頓的觀點稱：“拜登政府希望重振被特朗普在外交上的不穩(wěn)定策略所破壞的美國影響力，宣布美國重返世界，并強調多邊主義?！?/p>
疫情當前，各國應團結合作，加強多邊主義，共同維護地區(qū)和全球公共衛(wèi)生安全。強調“美國回來了”的拜登政府能不負眾望嗎？
對此，國際輿論并不樂觀。英國《金融時報》網(wǎng)站8月24日發(fā)表題為《拜登的美國感到困惑——世界也是如此》的文章稱，從美國的任何地方觀察，拜登和特朗普之間的差別都是顯著的。但是你離開美國海岸越遠，這些差別就變得越渺小。我們回過頭再看看“美國回來了”的口號。民主黨是回來了，然而它還能維持多久卻是個見仁見智的問題。民主黨的回歸，對于美國的世界角色將意味著什么？世界仍不確定。人們懷疑連美國自己也不知道答案。
“美國依然沒有挽回新冠肺炎疫情失控的局面，仍需治愈特朗普政府留下的眾多嚴重創(chuàng)傷?！笔澜鐖髽I(yè)辛迪加網(wǎng)站發(fā)表美國哥倫比亞大學可持續(xù)發(fā)展及健康政策與管理教授杰弗里·薩克斯的文章稱，自第二次世界大戰(zhàn)以來，美國的對外政策一直基于一個簡單的觀念：“你要么與我們?yōu)槲?，要么與我們?yōu)閿?。美國應該引領，盟國則應該追隨，而反對美國至尊地位的國家將會遭殃。”這個觀念現(xiàn)在過時了，美國面前沒有不共戴天的敵人，也不再領導一個所向披靡的聯(lián)盟，而且與中國和其他國家的合作遠比對抗有更多獲利。加強合作并非如美國保守派一再聲稱的那樣是怯懦和退讓。美國和中國都可以從合作中獲益良多：和平擴大的市場、加速進步的技術、避免新的軍備競賽、防控新冠肺炎疫情、強勁的全球就業(yè)復蘇以及共同努力抗擊氣候變化。
未來，國際社會應如何維護多邊合作機制的穩(wěn)定性和有效性？周錫生認為，一是國際社會應該團結起來，共同應對美國的強權霸道、胡作非為，弘揚正氣，聯(lián)合抵制美國的霸權行徑；二是在國際社會上披露美國不守信用的做法，公布美國惡劣做法的后果；三是國際社會其他國家要堅持多邊合作，多開辟多邊合作新路，不被美國帶偏節(jié)奏；四是國際組織以后應增加退出的懲戒機制，增強約束力。
