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2021年3月修改的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》，增加規(guī)定了全國人大及其常委會“堅持全過程民主”、全國人大代表“充分發(fā)揮在全過程民主中的作用”，以這一重大理念引領(lǐng)新時代立法實踐。2021年10月，習近平總書記出席中央人大工作會議并發(fā)表重要講話，系統(tǒng)闡述了全過程人民民主這一重大理念，強調(diào)必須堅持用制度體系保障人民當家作主，指出人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。
為了加強和改進新時代昆明人大地方立法工作，發(fā)展和完善具有昆明地方特點的法規(guī)體系建設(shè)，我們必須深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于發(fā)展全過程人民民主的重要論述，堅持人民主體地位，堅持立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。按照省委、省政府對昆明提出的“中國春城、歷史文化名城、國際大健康名城、區(qū)域性國際中心城市”發(fā)展定位，聚焦“當好全省經(jīng)濟社會發(fā)展排頭兵”。以“慢不得”的危機感、“等不得”的責任感、“拖不得”的緊迫感，全力推進全市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為開創(chuàng)昆明生態(tài)化國際化現(xiàn)代化發(fā)展新局面提供有力法治保障。
一、在立法工作中全面貫徹和體現(xiàn)全過程人民民主的本質(zhì)要求
習近平總書記指出：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！狈煞ㄒ?guī)是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，地方立法是國家立法的有益補充和重要支持，我們必須把發(fā)展全過程人民民主的要求貫徹到地方立法的各個環(huán)節(jié)，確保地方性法規(guī)和國家法律、行政法規(guī)協(xié)調(diào)一致、有效銜接，使地方立法活動成為踐行和體現(xiàn)全過程人民民主的生動實踐。
黨的十九大報告將依法立法與科學立法、民主立法并列，作為提高立法質(zhì)量和效率的有效途徑。在地方性法規(guī)立法活動中堅持依法立法，關(guān)鍵在于依照法定權(quán)限、遵循法定程序開展地方立法活動，不斷提高地方立法工作的規(guī)范化、科學化、法治化水平，這是地方立法實現(xiàn)全過程人民民主的制度保障。
（一）體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，是新時代立法工作和法治建設(shè)的根本目的。全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益貫穿始終。具體到地方人大立法工作中，就是緊密結(jié)合當?shù)貙嵡?，突出地方立法特色，增強地方性法?guī)立法的針對性、適用性、可操作性，確保人民當家作主具體地、現(xiàn)實地落實到豐富多彩的政治生活和社會生活中去。昆明市人大及其常委會的地方立法工作和法治建設(shè)始終堅持以人民為中心，體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉，激發(fā)起全市人民干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性。我們及時制定和修訂區(qū)域性國際中心城市建設(shè)、獻血、文明行為促進、軌道交通管理、大氣污染防治、養(yǎng)老服務、醫(yī)療保險、物業(yè)管理等條例，將黨的主張、人民的意愿統(tǒng)一起來上升為地方性法規(guī)。
（二）堅持和拓展人民群眾參與立法、表達訴求的途徑和方式，是新時代立法工作和法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)。我國全過程人民民主既保證人民在選舉時有投票的權(quán)利，也保證人民群眾在日常政治生活中有廣泛參與的實際權(quán)利。擴大人民群眾有序參與立法，就是踐行全過程人民民主的鮮活實踐。昆明市第十四屆人大及其常委會自2017年履職以來，從征集立法項目、編制立法規(guī)劃計劃到擬訂法規(guī)草案，從法規(guī)案提請審議、修改完善到發(fā)布解讀，都通過調(diào)查研究、基層走訪，召開座談會、論證會、評估會，書面、網(wǎng)上等方式途徑主動聽取各方面的意見建議。從2017年至今的5年間，共有昆明市《機動車排氣污染防治條例》《社會醫(yī)療保險條例》等41件次法規(guī)草案向社會公開征求意見，約37502人次提出了7493條意見建議，市人大法制委每次都逐一認真研究討論，盡可能地予以吸收采納，并將采納與否的情況作出反饋。設(shè)立基層立法聯(lián)系點，是深化民主立法、開門立法的一項創(chuàng)新舉措，昆明市人大常委會自2017年授牌設(shè)立首批7個基層立法聯(lián)系點后，根據(jù)工作需要進一步拓展，2020年取消1個、增設(shè)3個基層立法聯(lián)系點，目前共有基層立法聯(lián)系點9個。輻射帶動了五華、晉寧等7個縣（市）區(qū)人大常委會，9個聯(lián)系點轄區(qū)范圍內(nèi)共有125個居民小區(qū)、34個居民小組、16個村民委員會、296個單位。截至2021年底，共計13867人次直接面對面參與到國家法律、地方性法規(guī)的征求意見建議活動中，發(fā)揮了“民意直通車”的重要作用。通過不斷完善民主立法的方式和機制，更加廣泛地凝聚立法共識，進一步夯實立法的實踐基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。
（三）維護和促進社會公平正義，是新時代立法工作和法治建設(shè)的價值追求。立法是為國家立規(guī)矩、為社會定方圓的源頭性工作，需要妥善調(diào)整和處理各種社會關(guān)系、利益關(guān)系，既能夠充分體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，又要統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾的具體利益，營造出更加公平正義、充滿活力、和諧有序的社會生產(chǎn)生活環(huán)境。例如，在《昆明市物業(yè)管理條例》中，通過規(guī)范業(yè)主和物業(yè)服務人之間的權(quán)利義務關(guān)系，體現(xiàn)出對公平交易等方面權(quán)益的平等保護；在《客運出租汽車管理條例》中，取消了對客運出租汽車駕駛員“必須具有本市戶籍或者居住證”的地域身份限制；在《老年人權(quán)益保障條例》中，明確規(guī)定了老年人依法取得的居住權(quán)受法律保護等內(nèi)容。這些年來，我們堅持立良善之法、立管用之法，充分發(fā)揮地方立法在引導、保障、規(guī)范社會利益關(guān)系方面的重要作用，努力讓人民群眾透過每一件地方性法規(guī)都能夠感受到公平正義。
二、加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導
人民民主是社會主義國家的生命，是中國共產(chǎn)黨始終高舉的旗幟。堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，是我國社會主義政治制度的鮮明特色、顯著優(yōu)勢。貫徹發(fā)展全過程人民民主的要求，做好新時代地方性法規(guī)立法工作，必須堅持三者有機統(tǒng)一，確保黨領(lǐng)導人民依法有效治理國家。
黨的領(lǐng)導是發(fā)展全過程人民民主、推進社會主義法治建設(shè)的最大政治優(yōu)勢和最根本保證。做好新時代地方立法工作，必須堅持黨的領(lǐng)導這一最高政治原則，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，學懂弄通做實習近平法治思想，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，推進黨的領(lǐng)導制度化、法治化，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方。昆明市人大常委會自2008年作出《關(guān)于完善制定地方性法規(guī)工作程序的辦法》，明確規(guī)定五年立法規(guī)劃和年度立法計劃草案討論稿，由市人大常委會主任會議研究決定后，報中共昆明市委審查以來，市委先后審查批準了2個五年立法規(guī)劃；2010年和2017年，市委兩次作出《關(guān)于加強地方立法工作的實施意見》；2020年，市委提出市人大常委會要對標上海地方法規(guī)體系建設(shè)，找出昆明地方立法工作的短板弱項，著力“補短板、強弱項”，進一步發(fā)展完善昆明地方立法體系建設(shè)的要求。市人大常委會立即成立了工作專班著手研究，完成了《對標上海完善昆明市地方性法規(guī)立法工作的研究報告》，市委在聽取和研究了該報告之后，同意在昆明市委黨校成立“昆明地方立法研究中心”并已成功運轉(zhuǎn)；市委每年研究重大立法事項和立法中的重要問題，為形成并不斷完善具有一定昆明特點的地方性法規(guī)體系提供了政治保證。在地方立法工作中，堅持黨的領(lǐng)導同反映人民意愿、維護人民利益是完全一致的。昆明市人大及其常委會堅持把完成市委交辦的立法任務，貫徹黨中央、中共云南省委和市委決策部署作為重中之重，充分發(fā)揮在地方立法工作中的主導作用，確保黨的主張通過法定程序成為地方性法規(guī)和全市人民的共同行為準則。
三、在立法工作中充分發(fā)揮人民代表大會制度的作用
人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，在制度設(shè)計和安排上，充分貫徹和體現(xiàn)了實行人民當家作主、發(fā)展全過程人民民主的要求。我國實行統(tǒng)一的、分層次的立法體制，需要不斷完善黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、各方參與的地方立法工作格局和機制保障，形成提高立法質(zhì)量、完善法律法規(guī)體系的整體合力。充分發(fā)揮人大代表在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用，做到民有所呼、我有所應。昆明市人大堅持重要法規(guī)案由市人民代表大會進行審議立法，例如2019年2月昆明市第十四屆人民代表大會第四次會議審議通過了《昆明市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)條例》，保證全體市人大代表直接參加行使地方立法權(quán)；昆明市人大常委會、各專門委員會發(fā)揮代表來自人民、扎根人民的特點優(yōu)勢，認真研究代表議案建議涉及的立法事項，例如市第十四屆人民代表大會第五次會議上代表聯(lián)名提出《關(guān)于制定〈昆明市養(yǎng)老服務促進條例〉的議案》后，邀請?zhí)岢鲎h案的代表參與立法調(diào)研、論證、評估等活動；重要法規(guī)草案通過代表履職平臺發(fā)送給每位市人大代表征求意見，使立法更接地氣、察民情、聚民智、惠民生。
四、通過立法活動增強人民群眾的獲得感幸福感安全感
習近平總書記強調(diào)：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！卑l(fā)展全過程人民民主，就是堅持人民主體地位、踐行黨的初心和使命。發(fā)展全過程人民民主，做好新時代地方立法工作，必須更好助力昆明經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務落實。
中國共產(chǎn)黨昆明市第十二次代表大會提出“準確把握新發(fā)展階段、深入貫徹新發(fā)展理念、加快融入新發(fā)展格局，全力開創(chuàng)昆明生態(tài)化國際化現(xiàn)代化發(fā)展新局面”的目標任務。而法治作為人類政治文明的重要成果，已經(jīng)日益成為城市核心競爭力的重要標志，立法作為依法治國的源頭，是衡量一個國家、一個地區(qū)、一個城市法治化水平高低、核心競爭力強弱的重要標志。新形勢下，人民群眾對立法的期盼已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。這就要求我們地方立法和法治工作必須緊跟黨中央重大決策部署，緊貼人民群眾美好生活需要，緊扣推進我市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需求，在提高精細化、精準度、實效性上下功夫，做到立一件成一件，為改革發(fā)展穩(wěn)定筑牢法治根基。特別是在關(guān)系人民群眾切身利益的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、食品安全、城市建設(shè)與管理、生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域，要在提高立法質(zhì)量的前提下加快我市地方性法規(guī)“立改廢釋”步伐，通過法治增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
五、不斷發(fā)展和完善昆明地方性法規(guī)體系建設(shè)，提高立法質(zhì)量，維護國家法治統(tǒng)一
改革開放40多年來，在黨中央堅強領(lǐng)導下，經(jīng)過各方面共同努力，一個以憲法為核心，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層級的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善發(fā)展。昆明市作為云南省的省會城市，是全國較早獲得地方立法權(quán)的城市之一。自1987年制定第一件地方性法規(guī)開始，昆明市人大及其常委會共制定地方性法規(guī)92件，廢止17件，修訂、打包修改、修正97件次，全部“立改廢”活動共計206件次。截至2021年底，昆明市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共計75件。同時，市人大常委會在市委領(lǐng)導下，進一步加強對石林、祿勸、尋甸三個民族自治縣自治條例和單行條例立法工作的協(xié)調(diào)和指導。相繼出臺了三個民族自治縣的自治條例和涉及自然遺產(chǎn)保護、文化傳承、民族團結(jié)等內(nèi)容的單行條例。目前，昆明市的三個民族自治縣現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例共7件。
新征程上，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，需要有效發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。在昆明地方立法工作和法治建設(shè)中，必須牢固樹立系統(tǒng)觀念，增強前瞻性、戰(zhàn)略性、統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性，把改革發(fā)展決策同立法決策更好結(jié)合起來，加強重點領(lǐng)域、空白領(lǐng)域立法，堅持立改廢釋并舉，使昆明地方性法規(guī)體系更加科學完備、特色明顯、系統(tǒng)管用，用制度體系保證人民當家作主、堅持和發(fā)展全過程人民民主。
（一）不斷增強地方性法規(guī)的針對性、適用性、可操作性。當前，社會利益關(guān)系錯綜復雜，各類矛盾風險交織疊加，各方立法需求層出不窮，對立法內(nèi)容、形式、效率提出新的更高要求。只要是對健全我市城市治理急需的、滿足人民群眾日益增長的美好生活需要必需的法規(guī)，例如《安全生產(chǎn)條例》《城市垃圾管理條例》等，就及時跟進研究，堅持急用先行，抓緊填補空白點、補強薄弱點。同時，注重豐富地方立法的形式，運用好制定有關(guān)法律問題的決議決定和立法解釋。比如，2020年2月抗擊新冠疫情工作期間，市人大常委會及時制定出臺了《關(guān)于依法全力做好當前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》；針對國家反食品浪費法的實施，制定出臺了《關(guān)于厲行節(jié)約、反對餐飲浪費的決定》。在2021年制定養(yǎng)老服務促進條例時，探索“小切口”方式立法，聚焦突出問題“對癥下藥”，需要幾條就定幾條，使立法更細、更準、更實。在下一步的立法工作中，我們要積極探索搞一些針對性強、簡潔有效的“小快靈”立法，凸顯我市地方性法規(guī)立法的問題導向，確保條文簡明易懂、好記管用、可操作可執(zhí)行。
（二）維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威。維護國家法治統(tǒng)一，就是維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定；切實尊崇憲法、嚴格實施憲法，是維護國家法治統(tǒng)一的根本要求。必須堅持“依憲立法”“依法立法”，保證法律法規(guī)等符合憲法規(guī)定、原則和精神，保證下位法不抵觸上位法，確保法律體系內(nèi)部相互銜接、和諧統(tǒng)一。市十四屆人大及其常委會履職以來，市人大常委會加強對憲法法律實施的監(jiān)督，健全完善相關(guān)工作機制和程序，深入推進合憲性審查工作，加強規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)，依法糾正在合法性、適當性問題上存在偏差的規(guī)范性文件。2020年，市人大常委會對《規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》進行了第四次修訂。自2017年以來，市人大常委會對市人民政府報送的62件政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件，以及十四縣（市）區(qū)人大常委會報送的715件決議決定進行了識別備案和審查，依法處理公民和組織提出的審查建議5件。經(jīng)過審查，依法要求制定機關(guān)對11件政府規(guī)章和9件行政規(guī)范性文件進行修改、對1件政府規(guī)章和1件行政規(guī)范性文件進行廢止。在嚴格審查的基礎(chǔ)上提出處理意見，對《昆明市道路交通安全條例》等3件法規(guī)進行了打包修改，回應人民群眾反映強烈的突出問題。
發(fā)展全過程人民民主，是中國式民主的制度設(shè)計、道路選擇。做好新時代昆明人大地方立法工作，必須準確領(lǐng)會、深入貫徹習近平總書記關(guān)于中國特色社會主義政治建設(shè)的重要論述，以生動鮮活的地方立法實踐書寫發(fā)展全過程人民民主的昆明新篇章。（昆明市人大常委會 楊棱）
