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黨的二十大報(bào)告指出，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定和難預(yù)料因素增多的時(shí)期。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都強(qiáng)調(diào)我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力。面對(duì)“三重壓力”，不僅需要加大宏觀調(diào)控力度，還需要顯著提升宏觀調(diào)控效率，從而更好地保證經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展平穩(wěn)運(yùn)行。本報(bào)告從政策目標(biāo)設(shè)定的合理性、政策整體效果、政策力度、政策傳導(dǎo)效率、政策空間、預(yù)期管理、政策協(xié)調(diào)性等七大維度對(duì)中國(guó)宏觀政策進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。
科學(xué)合理設(shè)定宏觀政策目標(biāo)
根據(jù)宏觀政策“三策合一”理論，宏觀政策目標(biāo)體系應(yīng)包含短期穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)三大類(lèi)目標(biāo)。從中國(guó)的宏觀政策實(shí)踐來(lái)看，增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)層面的目標(biāo)通常在“五年規(guī)劃”等中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略中提出，各年度的宏觀政策主要聚焦于短期穩(wěn)定目標(biāo)，核心是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定。
2022年12月30日，在連云港港碼頭，大批國(guó)產(chǎn)轎車(chē)等待裝船出口海外（無(wú)人機(jī)照片）。新華社發(fā)（耿玉和 攝）
經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面，2022年政府工作報(bào)告將GDP增速目標(biāo)設(shè)定在5.5%左右，既與中長(zhǎng)期增長(zhǎng)目標(biāo)相銜接，也與潛在增速基本一致，目標(biāo)設(shè)定合理。但需要強(qiáng)調(diào)的是，增速目標(biāo)合理不等于易于實(shí)現(xiàn)，尤其是在2022年國(guó)內(nèi)外超預(yù)期因素多發(fā)的影響下，實(shí)現(xiàn)預(yù)期增速目標(biāo)的難度明顯增加。
城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率目標(biāo)值由5.5%左右調(diào)整為5.5%以?xún)?nèi)，突出了穩(wěn)就業(yè)、保民生的重要性。2022年政府工作報(bào)告將就業(yè)目標(biāo)設(shè)定在“城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬(wàn)人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率全年控制在5.5%以?xún)?nèi)”。對(duì)就業(yè)目標(biāo)要求的提高體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展階段宏觀政策對(duì)穩(wěn)就業(yè)、保民生的高度重視，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。
在全球大通脹的背景下，CPI漲幅目標(biāo)值維持在3%左右，體現(xiàn)了控物價(jià)的政策立場(chǎng)，有助于穩(wěn)定公眾通脹預(yù)期。3%左右目標(biāo)的設(shè)定體現(xiàn)了宏觀政策鮮明的控通脹立場(chǎng)，有助于更好地穩(wěn)定公眾預(yù)期。相比于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主要依靠貨幣政策抑制通脹，中國(guó)宏觀調(diào)控?fù)碛懈S富、更有效的穩(wěn)定通脹手段，這是保證目標(biāo)合理可行的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
金融穩(wěn)定方面，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了對(duì)金融穩(wěn)定的高度重視。宏觀政策不但關(guān)注經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，還關(guān)注金融穩(wěn)定。2021年召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議與2022年政府工作報(bào)告在部署宏觀政策重要任務(wù)時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)金融穩(wěn)定的重視。在宏觀政策的整體基調(diào)上，明確提出要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，并將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)列為著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤(pán)、保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間的重要內(nèi)容。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局保持穩(wěn)定
評(píng)價(jià)宏觀政策的整體效果，主要是分析宏觀政策是否有效實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定兩大核心目標(biāo)。
就經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而言，2022年，面對(duì)風(fēng)高浪急的國(guó)際環(huán)境和艱巨繁重的國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，應(yīng)對(duì)超預(yù)期因素沖擊，中國(guó)發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提升，保持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)諸多亮點(diǎn)。一是就業(yè)目標(biāo)超額完成。2022年前11個(gè)月全國(guó)城鎮(zhèn)新增就業(yè)已達(dá)到1145萬(wàn)人，提前完成“1100萬(wàn)人以上”的全年目標(biāo)。二是物價(jià)整體穩(wěn)定。2022年前11個(gè)月，CPI同比漲幅為2.0%，顯著低于其他主要經(jīng)濟(jì)體。三是新動(dòng)能持續(xù)增強(qiáng)。2022年1至11月，規(guī)模以上高技術(shù)制造業(yè)增加值同比增長(zhǎng)8.0%，顯著高于工業(yè)整體增速和GDP增速，反映了新動(dòng)能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)作用的增強(qiáng)。不過(guò)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也指出，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固。宏觀政策“三策合一”指數(shù)顯示，2022年產(chǎn)出缺口與潛在增速缺口雙雙為負(fù)，表明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍然面臨一定的“三重壓力”。這也意味著，2023年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速具有較大提升空間。
就金融穩(wěn)定而言，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)整體可控。其一，人民幣匯率波動(dòng)幅度雖然有所加大，但總體處于合理區(qū)間且外匯儲(chǔ)備充裕，外匯風(fēng)險(xiǎn)整體可控。其二，金融體系的信用風(fēng)險(xiǎn)與流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)狀況較為平穩(wěn)。其三，不當(dāng)?shù)慕鹑趧?chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)收斂，影子銀行規(guī)模持續(xù)收縮。同時(shí)，部分領(lǐng)域的金融風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。房地產(chǎn)方面，需要警惕房?jī)r(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)方面，需要繼續(xù)加強(qiáng)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
宏觀調(diào)控力度顯著加大
貨幣政策力度顯著提升。宏觀政策“三策合一”指數(shù)顯示，2022年前三季度貨幣政策力度指數(shù)達(dá)到52.8，與2021年全年的45.1相比提升了7.7。這得益于數(shù)量型和價(jià)格型貨幣政策的雙雙發(fā)力。就數(shù)量型貨幣政策而言，在兩輪降準(zhǔn)等操作的推動(dòng)之下，M2增速達(dá)到12%左右，處于近五年來(lái)的高位。就價(jià)格型貨幣政策而言，在兩輪降息等操作的推動(dòng)之下，貨幣市場(chǎng)利率與信貸市場(chǎng)利率均呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢(shì)。貨幣市場(chǎng)利率方面，2022年DR007的均值在1.8%左右，比2021年降低0.4個(gè)百分點(diǎn)。信貸市場(chǎng)利率方面，2022年以來(lái)金融機(jī)構(gòu)一般貸款加權(quán)利率持續(xù)下行，三季度末與2021年底相比降幅超過(guò)0.5個(gè)百分點(diǎn)，這是該指標(biāo)自2008年有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái)首次低于5%。
財(cái)政政策力度同樣大幅提升。宏觀政策“三策合一”指數(shù)顯示，2022年前三季度財(cái)政政策力度指數(shù)達(dá)到60.7，達(dá)到近十年來(lái)最高水平。財(cái)政政策力度的提升主要得益于大規(guī)模的留抵退稅政策。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局的數(shù)據(jù)，2022年1月1日至9月20日期間已退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款達(dá)2.21萬(wàn)億元。留抵退稅顯著降低了財(cái)政收入增速和宏觀稅負(fù)。2022年前三季度，一般公共預(yù)算收入累計(jì)同比增速為-6.6%，為2000年以來(lái)同期低值；一般公共預(yù)算口徑下和進(jìn)一步包含政府性基金預(yù)算口徑下的宏觀稅負(fù)分別降至17.6%和22.9%，均為近十年來(lái)的最低值。
總體看，2022年中國(guó)宏觀調(diào)控力度顯著加大，在應(yīng)對(duì)超預(yù)期因素沖擊方面發(fā)揮了重要作用?？紤]到2022年產(chǎn)出缺口和潛在增速缺口仍然都為負(fù)值，下一步應(yīng)該繼續(xù)加大宏觀調(diào)控力度。貨幣政策要精準(zhǔn)有力，保證流動(dòng)性充裕與實(shí)際利率水平的下降。財(cái)政政策要加力提效，尤其要加快財(cái)政支出進(jìn)度，并保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度。
政策傳導(dǎo)效率改善
宏觀政策的最終調(diào)控效果主要由政策力度和政策傳導(dǎo)效率共同決定。
貨幣政策方面，在兩輪降準(zhǔn)和兩輪降息等舉措的共同作用下，貨幣市場(chǎng)利率明顯下降并引導(dǎo)信貸市場(chǎng)利率下降，而且流向工業(yè)、農(nóng)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的信貸占比明顯升高，貨幣政策傳導(dǎo)效率有所改善。不過(guò)，與企業(yè)和居民部門(mén)的貸款增速相比，企業(yè)投資和居民消費(fèi)增速相對(duì)偏低，貨幣政策對(duì)投資和消費(fèi)的帶動(dòng)作用有待進(jìn)一步提高。
財(cái)政政策方面，通過(guò)增發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債等方式，加大了對(duì)基建投資的財(cái)政資金支持力度，財(cái)政政策對(duì)基建投資的帶動(dòng)作用明顯恢復(fù)。2022年1至11月，基建投資同比增速達(dá)到8.9%，這是2018年以來(lái)的最高水平。不過(guò)，財(cái)政政策對(duì)民間投資的帶動(dòng)效果有待提升。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要通過(guò)政府投資和政策激勵(lì)有效帶動(dòng)全社會(huì)投資，而且要鼓勵(lì)和吸引更多民間資本參與國(guó)家重大工程和補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，這些舉措有助于激發(fā)民間投資積極性。
當(dāng)前制約宏觀政策傳導(dǎo)效率有效提升的關(guān)鍵在于，政策端力度的增加難以較為有效地轉(zhuǎn)化為需求端居民消費(fèi)和企業(yè)投資的增加。宏觀政策“三策合一”理論認(rèn)為，貨幣政策和財(cái)政政策對(duì)消費(fèi)和投資的帶動(dòng)作用不足不完全是貨幣政策與財(cái)政政策本身的問(wèn)題所導(dǎo)致的，更主要是由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題所導(dǎo)致。尤其是，疫情沖擊下不確定性的增加，進(jìn)一步削弱了企業(yè)投資和居民消費(fèi)的動(dòng)機(jī)。這些因素的存在導(dǎo)致貨幣政策和財(cái)政政策難以有效帶動(dòng)企業(yè)投資和居民消費(fèi)。
貨幣政策空間較為充足
政策空間不僅決定了當(dāng)期政策的操作空間，也決定了未來(lái)宏觀政策的可持續(xù)性。
貨幣政策空間雖略有收窄，但仍較為充足。降準(zhǔn)空間方面，2022年央行兩次全面降準(zhǔn)，存款準(zhǔn)備金率小幅收窄0.5個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)于已執(zhí)行5%存款準(zhǔn)備金率的金融機(jī)構(gòu)（大都是中小金融機(jī)構(gòu)）降準(zhǔn)空間已經(jīng)很小。相比之下，大型金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率仍然有11%左右，在國(guó)際范圍內(nèi)處于較高水平，而這也將是下一步降準(zhǔn)的主要發(fā)力點(diǎn)。降息空間方面，2022年央行重啟降息操作，政策利率微降20個(gè)基點(diǎn)。到2022年底，1年期MLF中標(biāo)利率為2.75%，7天逆回購(gòu)利率為2%，因此仍然具有一定的降息空間。2022年，中國(guó)的貨幣政策未受其它國(guó)家的貨幣政策操作所左右，堅(jiān)持“以我為主”的戰(zhàn)略方針，通過(guò)增強(qiáng)人民幣匯率彈性等方式保證了貨幣政策的獨(dú)立性。
財(cái)政政策空間有所收窄。國(guó)內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)的研究結(jié)果表明，2022年中國(guó)政府部門(mén)債務(wù)率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。未來(lái)財(cái)政政策空間可能會(huì)進(jìn)一步收窄，這源自在穩(wěn)增長(zhǎng)過(guò)程中，財(cái)政政策力度不斷增加、人口老齡化持續(xù)加重、社會(huì)保障體系不斷完善等多重因素，進(jìn)而使得政府部門(mén)債務(wù)率升高。
發(fā)揮預(yù)期管理引導(dǎo)作用 提振預(yù)期與信心
預(yù)期管理通過(guò)加強(qiáng)與公眾的信息溝通，引導(dǎo)公眾預(yù)期向政策目標(biāo)靠攏，從而提升宏觀政策效率。不同于其它國(guó)家的預(yù)期管理僅局限于貨幣政策，中國(guó)的預(yù)期管理既包含貨幣政策的短期預(yù)期管理，也包含年度預(yù)期管理，甚至包含未來(lái)五年和十五年增長(zhǎng)目標(biāo)的長(zhǎng)期預(yù)期管理。
2022年，貨幣政策的短期預(yù)期管理總體較好。政策透明度方面，央行繼續(xù)通過(guò)每季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告等渠道對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、重要經(jīng)濟(jì)問(wèn)題以及重要政策操作進(jìn)行分析說(shuō)明，較好地提升了經(jīng)濟(jì)信息透明度與操作信息透明度，相關(guān)內(nèi)容有助于公眾和市場(chǎng)形成一致的理性預(yù)期。前瞻性指引方面，央行通過(guò)加強(qiáng)前瞻性指引，有效保證了人民幣匯率在合理均衡水平上的相對(duì)穩(wěn)定。面對(duì)“三重壓力”尤其是預(yù)期轉(zhuǎn)弱，央行可以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)前瞻性指引的使用，更為明確地對(duì)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)貨幣數(shù)量增速與利率走勢(shì)給予指引。
就年度預(yù)期管理而言，2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議與2022年政府工作報(bào)告對(duì)政策目標(biāo)的前瞻性設(shè)定，繼續(xù)較好地發(fā)揮了預(yù)期引導(dǎo)作用。CPI等通脹數(shù)據(jù)以及城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率等就業(yè)數(shù)據(jù)均處于預(yù)設(shè)的目標(biāo)范圍之內(nèi)。
就長(zhǎng)期預(yù)期管理而言，“兩步走”戰(zhàn)略安排繼續(xù)對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期起到前瞻性指引作用。根據(jù)“兩步走”的戰(zhàn)略安排，2020年到2035年要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；2035年到本世紀(jì)中葉要把我國(guó)建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。在這一戰(zhàn)略安排下，2035年人均實(shí)際GDP水平要比2020年翻一番，這要求年均GDP增速在4.8%左右。這是中國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，也對(duì)各年度的宏觀政策目標(biāo)制定起到了重要的指導(dǎo)約束作用，由此能更好地引導(dǎo)公眾對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期與信心。
加強(qiáng)宏觀政策協(xié)調(diào) 維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定
面對(duì)“三重壓力”，加強(qiáng)宏觀政策協(xié)調(diào)是必然要求。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，加強(qiáng)財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合。
從穩(wěn)定政策內(nèi)部的協(xié)調(diào)來(lái)看，2022年財(cái)政政策、貨幣政策與宏觀審慎政策三者之間協(xié)調(diào)較好。2022年受?chē)?guó)內(nèi)外超預(yù)期因素多發(fā)的影響，需要實(shí)施“積極的財(cái)政政策+穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策+偏緊的宏觀審慎政策”的政策組合。從實(shí)踐來(lái)看，三者之間協(xié)調(diào)較好。一方面，財(cái)政政策與貨幣政策雙雙發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)。尤其是央行還通過(guò)加快向中央財(cái)政上繳結(jié)存利潤(rùn)的方式，既釋放了基礎(chǔ)貨幣又增加了財(cái)政政策力度，是財(cái)政政策、貨幣政策協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新的突出體現(xiàn)。另一方面，宏觀審慎管理框架不斷完善，對(duì)外匯、房地產(chǎn)、宏觀債務(wù)等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效防控，維護(hù)了金融穩(wěn)定。
從宏觀政策“三策合一”的大協(xié)調(diào)來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與金融的長(zhǎng)期穩(wěn)定，僅依靠財(cái)政政策、貨幣政策與宏觀審慎政策三者之間的協(xié)調(diào)，難以全面應(yīng)對(duì)和解決長(zhǎng)期復(fù)雜局面，尤其是長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。因此宏觀政策應(yīng)加強(qiáng)穩(wěn)定政策、增長(zhǎng)政策與結(jié)構(gòu)政策的“三策合一”。
2023年宏觀政策總體思路
2023年，宏觀政策相關(guān)部門(mén)要積極落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的戰(zhàn)略部署，堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，加大宏觀政策調(diào)控力度，加強(qiáng)各類(lèi)政策協(xié)調(diào)配合，形成共促高質(zhì)量發(fā)展合力。第一，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，兼顧好經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定。2023年經(jīng)濟(jì)增速的目標(biāo)值，建議以潛在增速（5.5%左右）為下限，潛在增速合理水平（6%左右）為上限，在此區(qū)間附近再結(jié)合就業(yè)、通脹和宏觀杠桿率等約束條件進(jìn)行設(shè)定。第二，適當(dāng)加大貨幣政策和財(cái)政政策的力度，財(cái)政政策要進(jìn)一步加快支出進(jìn)度，并且加強(qiáng)對(duì)民間投資的帶動(dòng)效果。第三，充分發(fā)揮中國(guó)特色預(yù)期管理的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)市場(chǎng)主體信心。第四，加強(qiáng)對(duì)結(jié)構(gòu)政策和增長(zhǎng)政策的使用，以?xún)?yōu)化各類(lèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提升經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，疏通貨幣政策和財(cái)政政策傳導(dǎo)機(jī)制面臨的結(jié)構(gòu)性障礙，提高宏觀政策的整體調(diào)控效率，從而更好地應(yīng)對(duì)“三重壓力”。（陳彥斌 中國(guó)人民大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)、交叉科學(xué)研究院院長(zhǎng) 陳小亮 中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所副編審 劉哲希 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院副教授）
