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根據(jù)《昆明市人大常委會2018年度工作要點及會議議題安排》《昆明市人民政府2018年度規(guī)章立法計劃》的有關(guān)安排,昆明市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(以下簡稱:昆明市安監(jiān)局)于3月初制定《2018年度地方性法規(guī)立法工作方案》,成立了由張洪安局長任組長,其他局領(lǐng)導任副組長,各處(室)、監(jiān)察支隊負責人為成員的立法工作領(lǐng)導小組,領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室在法規(guī)宣教處,由張偉副局長兼任辦公室主任。目前,昆明市安監(jiān)局按照《2018年度地方性法規(guī)立法工作方案》的安排已完成了前期準備、深入調(diào)研兩個階段的工作,現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下。
一、主要做法
(一)認真做好立法前期準備工作
由昆明市安監(jiān)局法規(guī)宣教處牽頭,邀請該局法律顧問耿華東律師參與,對現(xiàn)行有效的《安全生產(chǎn)法》《云南省安全生產(chǎn)條例》等29部法律法規(guī),《昆明市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)昆明市安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作職責分工的通知》《昆明市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)昆明市生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)分類分級管理暫行辦法的通知》等93部規(guī)范性文件,以及昆明市安監(jiān)局歷年來編制的《安全生產(chǎn)法律法規(guī)文件匯編》(第一至八冊)進行了全面梳理和初步分析,重點收集上位法未予明確、地方立法亟待完善的問題(例如:何為生產(chǎn)安全事故?生產(chǎn)經(jīng)營單位指哪些?),為下一步的深入調(diào)研和《昆明市安全生產(chǎn)條例(草案)》的起草奠定堅實的基礎(chǔ)。
(二)組織召開立法工作座談會
根據(jù)昆明市安監(jiān)局立法工作領(lǐng)導小組關(guān)于啟動《昆明市安全生產(chǎn)條例(草案)》起草調(diào)研工作的安排,并以吉林省長春市安全監(jiān)管局赴昆明市安監(jiān)局進行安全生產(chǎn)條例立法工作調(diào)研為契機,昆明市安監(jiān)局于2018年10月17日上午主持召開安全生產(chǎn)條例立法調(diào)研工作座談會。此次座談會邀請省安全監(jiān)管局法規(guī)處王甫勇處長到會進行業(yè)務(wù)指導,專題介紹《云南省安全生產(chǎn)條例》起草及修訂相關(guān)事宜,昆明市安監(jiān)局立法工作領(lǐng)導小組副組長兼領(lǐng)導小組辦公室主任張偉同志率領(lǐng)導小組相關(guān)成員,與長春市安全監(jiān)管局陳鋒副局長一行10人進行了深入交流,在介紹工作經(jīng)驗的同時學習了長春市起草并即將審議《長春市安全生產(chǎn)條例》的亮點、特點。
(三)隨機開展現(xiàn)場調(diào)研
在前期大量梳理安全生產(chǎn)法律法規(guī)和重要文件的基礎(chǔ)上,昆明市安監(jiān)局立法工作領(lǐng)導小組辦公室分成兩組赴9個縣區(qū)(五華區(qū)、西山區(qū)、嵩明縣、呈貢區(qū)、高新區(qū)、東川區(qū)、尋甸縣、盤龍區(qū)、晉寧區(qū)),通過召開《昆明市安全生產(chǎn)條例(草案)》起草調(diào)研座談會、現(xiàn)場走訪、當面征求意見建議等方式,向上述縣區(qū)安全監(jiān)管局以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)委會、企業(yè)共66家單位征求意見建議,掌握了一些基層的現(xiàn)狀和熱點難點問題。
(四)開展問卷調(diào)查
在現(xiàn)場走訪基層單位、召開安全生產(chǎn)條例立法調(diào)研工作座談會的基礎(chǔ)上,昆明市安監(jiān)局設(shè)計了《〈昆明市安全生產(chǎn)條例(草案)〉起草調(diào)研調(diào)查問卷》,通過設(shè)置制定《昆明市安全生產(chǎn)條例》是否有必要、希望《昆明市安全生產(chǎn)條例》在哪些方面做出規(guī)定和要求等10個方面的具體問題,面向41家市安委會成員單位、各縣(市)區(qū)開展問卷調(diào)查。截至目前,共收回《〈昆明市安全生產(chǎn)條例(草案)〉起草調(diào)研調(diào)查問卷》467份,其中認為有必要制定《昆明市安全生產(chǎn)條例》的有420份、沒有必要制定《昆明市安全生產(chǎn)條例》的有44份、未明確表態(tài)的有3份,贊成制定《昆明市安全生產(chǎn)條例》的比率占90%。昆明市安監(jiān)局也認為為進一步明確各級各部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責任和生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任,很有必要制定《昆明市安全生產(chǎn)條例》。
二、問題分析
通過前期準備、工作座談、現(xiàn)場調(diào)研和問卷調(diào)查,昆明市安監(jiān)局發(fā)現(xiàn)和征求到了當前制約我市安全生產(chǎn)正常發(fā)展、執(zhí)法隊伍建設(shè)、阻礙安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的不少熱點難點問題,既有體制機制方面的,也有主觀、客觀方面的,經(jīng)梳理、歸納集中體現(xiàn)為以下幾個方面:
(一)安全生產(chǎn)法律法規(guī)的執(zhí)法主體太過單一
一說到安全生產(chǎn)工作,特別是貫徹執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》《云南省安全生產(chǎn)條例》等安全生產(chǎn)法律法規(guī)時,大家都認為就是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的事情,其他部門都覺得他們不是執(zhí)法主體,久而久之,形成了只有各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法活動的現(xiàn)狀,鮮有其他部門(如工信、住建、能源等部門)依據(jù)《安全生產(chǎn)法》《云南省安全生產(chǎn)條例》等實施行政處罰的案例。
(二)安全生產(chǎn)執(zhí)法力量逐級遞減
以地方各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門為例,云南省應(yīng)急管理廳共有100名工作人員,共有83人持有安全生產(chǎn)行政執(zhí)法證或安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法證,持證率83%;昆明市安監(jiān)局共有63名工作人員,除3名工勤人員外均持有安全生產(chǎn)行政執(zhí)法證或安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法證,持證率95%;18個縣(市)區(qū)安全監(jiān)管局中,每家的工作人員在7-38人不等,持證率均在60%以下;全市136個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安監(jiān)站中,每家的工作人員在1-3人,每家?guī)缀鯚o人持有安全生產(chǎn)行政執(zhí)法證或安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法證?？傮w來看,從事安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的工作人員逐級遞減,有資格執(zhí)法的人數(shù)更是逐級劇減。而對于除安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門之外的負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門,其有關(guān)工作人員(含行政編、事業(yè)編人員)幾乎均未取得安全生產(chǎn)行政執(zhí)法證或安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法證。
(三)現(xiàn)行分級監(jiān)管工作職責劃分不合理
2015年以來,我市全力推行安全生產(chǎn)分類分級管理,將全市各類生產(chǎn)經(jīng)營單位明確到相應(yīng)的行業(yè)主管部門,實行部門對主管行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營單位的歸口管理,并根據(jù)風險程度將企業(yè)劃分成A、B、C、D 四個管理等級,實行差異化、信息化管理;在落實各級各部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責方面發(fā)揮了極大的作用。但此項工作仍未推到立法層面,無法解決行使職權(quán)時實行分級管理、追究責任時實行屬地監(jiān)管的痼疾,基層各相關(guān)單位對此意見很大,認為現(xiàn)行分級監(jiān)管模式不夠徹底,不利于責權(quán)利三者的統(tǒng)一。
(四)安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)限不確定
由于《安全生產(chǎn)法》《云南省安全生產(chǎn)條例》等安全生產(chǎn)法律法規(guī)未對生產(chǎn)經(jīng)營單位的含義、外延等作出明確的規(guī)定,原國家安全監(jiān)管總局等有關(guān)部門對此所做的有關(guān)解釋與檢察院、法院所認可的概念有不一致的地方,以致各級各有關(guān)部門在實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理過程中對各自的監(jiān)管對象、監(jiān)管范圍和監(jiān)管程度理解不一,在執(zhí)法檢查時十分困惑。個別地方,還因此引發(fā)因?qū)ψ匀蝗藢嵤┬姓幜P案件的行政訴訟。
(五)各相關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責不明確
雖然近年來市委、市政府相繼印發(fā)了《中共昆明市委 昆明市人民政府關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實施意見》(昆發(fā)〔2018〕5號)、《昆明市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)昆明市安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作職責分工的通知》(昆政辦〔2016〕41號)等相關(guān)文件,分門別類地明確過市級各相關(guān)部門的安全生產(chǎn)工作職責,縣、鄉(xiāng)兩級也參照印發(fā)過類似文件,但此類工作職責畢竟非法定職責,大多數(shù)部門的履職情況并不理想,現(xiàn)實中推諉扯皮的現(xiàn)象不少,因此造成人員傷亡、社會影響較大等嚴重后果的情況也時有發(fā)生。
(六)生產(chǎn)安全事故調(diào)查及處理不規(guī)范
由于《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等上位法未明確定義何為生產(chǎn)安全事故,省、市、縣三級政府對于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理工作的要求不一致,相關(guān)政府在組建生產(chǎn)安全事故調(diào)查組時做法也不一致,往往出現(xiàn)一有企業(yè)發(fā)生人員死亡的事故(含尚未排除刑事案件的事故、特種設(shè)備事故、道路交通事故、火災事故等)就讓有關(guān)安全監(jiān)管局領(lǐng)導牽頭組織事故調(diào)查的現(xiàn)象,以致事故調(diào)查組在開展工作時取證困難,事故原因判斷不夠準確,事故善后處置工作更是難以實施。此外,事故調(diào)查組組長單位在事故調(diào)查和處理過程中的權(quán)威性受到有關(guān)職能部門的影響,造成事故責任追究或失之于寬、或打擊面過大的現(xiàn)象屢見不鮮。
(七)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)實施安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查難度很大
鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安監(jiān)站當前存在機構(gòu)未單獨設(shè)置、職責不清、執(zhí)法權(quán)限不足、人手少且無執(zhí)法資格、業(yè)務(wù)水平不高、工作待遇較低、執(zhí)法經(jīng)費和裝備無保障、人員流動性大且身兼數(shù)職、權(quán)責嚴重失調(diào)、屬地監(jiān)管職責不夠細化等突出問題,以致有關(guān)工作人員在開展安全生產(chǎn)工作時不能做到專業(yè)化、常態(tài)化,且存在畏難情緒。
(八)安全生產(chǎn)專干發(fā)揮的作用不明顯
自2013 年以來,我市在全市范圍內(nèi)全面推行安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理,將全市涉及安全生產(chǎn)的單位劃分為市、縣、鄉(xiāng)、村、企業(yè)五級網(wǎng)格,已在全市136個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)1646個村(居)委會各配備了至少1名安全生產(chǎn)專干,實現(xiàn)了安全監(jiān)管工作向最基層延伸。但時至今日,多數(shù)安全生產(chǎn)專干由村(居)委會干部兼任,而且大部分安全生產(chǎn)專干經(jīng)常變動,還嫌工作補貼低,未能發(fā)揮充當安全生產(chǎn)監(jiān)督員、宣傳員、信息員的應(yīng)有作用。
(九)政企安全生產(chǎn)監(jiān)管職責發(fā)生錯位
多年來,受全國范圍內(nèi)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制機制不順、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管職責不清等方面的影響,我市也存在安全生產(chǎn)上熱下冷、政熱企冷的難題。各級各部門或出于積極履職的原因,或為了規(guī)避有關(guān)責任,或考慮到相關(guān)項目經(jīng)費的合規(guī)使用,在開展督查、檢查時都紛紛采用了聘請專家查隱患、代企業(yè)整改隱患、政府購買服務(wù)等方式,在很大程度上充當了企業(yè)的“安全員”。企業(yè)在相關(guān)監(jiān)管部門職能越位的情況下,不再依法依規(guī)承擔應(yīng)負的安全生產(chǎn)主體責任,長此以往就形成了你急他不急、你被問責他免責的怪現(xiàn)象。
(十)受機構(gòu)改革的影響較大。2018年4月,根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案的部署,我國撤銷了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局,成立中華人民共和國應(yīng)急管理部;10月,我省正式組建省應(yīng)急管理廳,作為省政府組成部門,不再保留省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局;根據(jù)改革要求,州(市)一級要在2019年3月份前完成機構(gòu)改革。但截止目前,安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的法定職能職責將如何調(diào)整、上位法是否需要重新修訂等不確定因素較多,對正常開展《昆明市安全生產(chǎn)條例(草案)》的立法工作造成了很大影響。
(十一)調(diào)研經(jīng)費無保障。本次起草調(diào)研涉及范圍廣泛,持續(xù)時間較長,各項工作的開展理應(yīng)需要專項經(jīng)費的支持和保障,但昆明市安監(jiān)局未能提前申請相關(guān)專項經(jīng)費,以致工作開展局限性較大,涉及的單位代表性不夠強,走訪調(diào)查對象偏少,法律專業(yè)技術(shù)支持不夠,以致起草調(diào)研的標準和質(zhì)量不夠高。
三、對策建議及下步工作計劃
(一)對策措施
1.切實加大對《安全生產(chǎn)法》《云南省安全生產(chǎn)條例》等安全生產(chǎn)法律法規(guī)的宣傳貫徹落實,市政府法制辦、市安全監(jiān)管局等部門要將負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責部門的有關(guān)行政執(zhí)法人員和已獲得安全生產(chǎn)執(zhí)法授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在職在編人員納入安全生產(chǎn)行政執(zhí)法證或安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法證的取證范圍,加強安全生產(chǎn)行政執(zhí)法培訓,充分調(diào)動負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責部門的履職積極性、主動性。
2.按照市委、市政府有關(guān)工作部署,進一步加強市級安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè),保持市級監(jiān)管執(zhí)法隊伍相對穩(wěn)定,厘清市、縣兩級安全生產(chǎn)執(zhí)法機構(gòu)職責;要求各縣(市)區(qū)、開發(fā)(度假)園區(qū)要根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)人口總量、經(jīng)濟水平、企業(yè)規(guī)模和數(shù)量、高危企業(yè)監(jiān)管任務(wù)、安全生產(chǎn)狀況等實際情況,配齊執(zhí)法人員;每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)配備安全生產(chǎn)專職監(jiān)管人員不少于2名,監(jiān)管任務(wù)較重的要增配相應(yīng)的專(兼)職人員;各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、風景區(qū)等功能區(qū)要強化區(qū)域內(nèi)管理責任,明確負責安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的機構(gòu),確保有分管領(lǐng)導、有專人負責,依法依規(guī)行使執(zhí)法權(quán)。
3.改革現(xiàn)行的安全生產(chǎn)分類分級管理辦法,在將全市各類生產(chǎn)經(jīng)營單位明確到相應(yīng)行業(yè)主管部門的基礎(chǔ)上,實行日常監(jiān)管及行政執(zhí)法分級負責制,按照“依法、合理”的原則劃分各級各部門的日常監(jiān)管及行政執(zhí)法對象,確保責權(quán)利三者的統(tǒng)一。
4.加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)或有關(guān)行政執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法授權(quán),在人、財、物、權(quán)、責上予以保障,明確對安全監(jiān)管監(jiān)察人員的培訓內(nèi)容及學時,加強對安全監(jiān)管監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)培訓和執(zhí)法培訓,明確規(guī)定安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法的方式及方法。
5.推行安全監(jiān)管部門縣、鄉(xiāng)垂直管理體制,將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安監(jiān)機構(gòu)調(diào)整為各縣(市)區(qū)安全監(jiān)管局的派出機構(gòu),統(tǒng)一解決執(zhí)法人員身份問題,為執(zhí)法人員依法履職盡責提供堅強的保障。
6.整合現(xiàn)有的安全生產(chǎn)專干隊伍,將發(fā)放給各安全生產(chǎn)專干的工作補貼集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安監(jiān)機構(gòu)統(tǒng)籌使用,并由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安監(jiān)機構(gòu)根據(jù)本地實際合理設(shè)置一定數(shù)量的工作崗位,打造一批合格的安全生產(chǎn)監(jiān)督員、宣傳員、信息員。
7.依法依規(guī)理順各級各相關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管責任和企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任,督促政府、部門、企業(yè)三方依法履職,堅決扭轉(zhuǎn)政府及其有關(guān)部門既當“運動員”、又當“裁判員”的尷尬局面。
8.以此次《昆明市安全生產(chǎn)條例(草案)》的起草為契機,從地方性立法的角度,將歷年來我市有關(guān)安全生產(chǎn)重要決策部署、好的做好和成功經(jīng)驗以法規(guī)的形式予以固化;對生產(chǎn)經(jīng)營單位、生產(chǎn)安全事故等作出明確的定義,界定其內(nèi)涵和外延;依法規(guī)定生產(chǎn)安全事故調(diào)查組的成立、工作程序,推行生產(chǎn)安全事故調(diào)查組組長負責制,為生產(chǎn)安全事故調(diào)查組依法獨立開展工作提供法律保障;依法規(guī)定各負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、行業(yè)主管部門、市委市政府其他部門的安全生產(chǎn)工作職責,界定安全生產(chǎn)方面的責任追究范圍,確保各相關(guān)部門盡職免責、失職追責;多設(shè)置一些易于立案查處、行政處罰金額不大的罰條,便于獲得執(zhí)法授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)或有關(guān)行政執(zhí)法機構(gòu)操作,充分調(diào)動起工作積極性。
(二)下步工作計劃
1.積極按照市委、市政府的統(tǒng)一安排與部署,大力推進機構(gòu)改革相關(guān)工作任務(wù)落到實處,確保相關(guān)機構(gòu)、人員的穩(wěn)定;同時及時關(guān)注有關(guān)上位法的修訂、完善情況,特別是《安全生產(chǎn)法實施條例》的制定情況,為我市的安全生產(chǎn)立法工作尋求法律依據(jù)。
2.積極向市財政局申請立法專項經(jīng)費,在2019年4月底前組團對吉林長春、廣東珠海、遼寧大連市等進行調(diào)研和走訪,認真學習考察其成功的立法經(jīng)驗。
3.計劃在2019年6月底前形成《昆明市安全生產(chǎn)條例》(初稿),并廣泛征求社會各界的意見建議;2019年7-9月,嚴格按照地方性法規(guī)立法程序開展相關(guān)立法工作。
4.力爭2019年10月底前將《昆明市安全生產(chǎn)條例》(送審稿)提交市人大進行審議。
